Em Foco
Os erros nas narrativas das emendas do relator
Por Claudio Conceição, do Rio de Janeiro
As emendas parlamentares ao Orçamento geram casos frequentes de má aplicação do dinheiro público, reportado quase que diariamente pela imprensa. Embora essa emendas sejam uma moeda de troca, amplamente utilizada, especialmente neste ano de 2022, sendo utilizada como instrumento político, especialmente por seus defensores, os parlamentares que dela se beneficiam, há uma distorção relevante, que ainda que não foi devidamente medida, dos reais efeitos do que passou a ser chamado de “orçamento secreto”. Ao não se saber que parlamentar é o responsável por determinada emenda, fica aberto o caminho para possíveis desvios de verbas, má aplicação de recursos, além de alguns parlamentares, com maior poder de fogo, receberem mais recursos do que outros.
Esse legado, o novo governo que assume em janeiro terá que resolver. Não é uma tarefa trivial, já que só se governa, no nosso sistema presidencialista, com um arco de apoios das mais variadas tendências. E dar apoio, invariavelmente, tem um preço.
Paulo Hartung, Marcos Mendes e Fábio Giambiagi, tem se debruçado sobre esse tema, em artigos publicados na revista Conjuntura Econômica e em outros órgãos de imprensa. Na edição deste mês da revista, eles voltam ao tema, procurando mostrar que as narrativas defendendo as emendas do relator não se sustentam, e que essas emendas deveriam ter seu valor total substancialmente reduzido, bem como a liberdade para a alocação de recursos deveria ser limitada por regras definidas pelo Poder Executivo.
Relembre: Paulo Hartung, Marcos Mendes e Fábio Giambiagi apontam como controlar o Orçamento secreto.
No artigo eles enumeram narrativas que chamam de falaciosas sobre as emendas.
• No mundo todo é assim
Segundo os autores, esse é um dos argumentos usados pelos defensores das emendas parlamentares, ao afirmarem que “em todos os lugares do mundo, o Orçamento é feito pelo Congresso”.
“Essa informação é incorreta”, ressaltam Hartung, Mendes e Giambiagi. “A iniciativa de proposição do orçamento usualmente é do Executivo, mesmo nos países parlamentaristas. O Congresso tem o importante papel de analisar e votar o orçamento. Porém, não se encontra no mundo outro país em que haja um volume tão grande de emendas parlamentares, movimentando uma parcela tão grande do orçamento e fazendo o micro gerenciamento da despesa. O que se vê na experiência internacional é que os parlamentos votam grandes blocos de recursos, decidindo se o Congresso aloca mais recursos para a educação e menos para defesa, por exemplo”.
Eles ressaltam, também, que “em número de emendas somos um caso atípico. Em Portugal, são aprovadas pouco mais de 200 emendas parlamentares por ano, o que, diga-se de passagem, já ligou o sinal de alerta: técnicos argumentam que as emendas são votadas sem que se conheça a justificação técnica, utilidade ou exequibilidade da despesa. Pois, no Brasil, não são 200, mas simplesmente 7 mil emendas votadas nessas condições.
• Não é orçamento secreto, é orçamento municipalista
Uma defesa típica das emendas é dizer que elas são instrumento para levar dinheiro para ações que afetam diretamente a vida dos cidadãos, através de serviços e investimentos nos municípios. Costuma-se usar a expressão: “as pessoas vivem nas cidades, e não na União ou nos estados”. Também se usa o argumento de que a arrecadação é muito centralizada no Brasil.
“Tais argumentos não resistem a uma análise mais cuidadosa. O Brasil é uma das federações com maior descentralização fiscal do mundo. Estados e municípios têm competências tributárias que lhes garantem alta arrecadação e, além disso, há transferências obrigatórias (como os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios) que elevam ainda mais a receita disponível. Não há que se falar em “pires na mão”, enfatizam os autores.
Vivemos em uma federação, na qual cada nível de governo tem suas obrigações e suas receitas, constitucionalmente definidas. Nesse ordenamento legal, não faz sentido que recursos federais sejam utilizados para construir estradas locais, ginásios esportivos ou praças municipais.
• As emendas de relator representam só 0,03% do orçamento total
Há, segundo Hartung, Mendes e Giambiagi, um erro aritmético nessa afirmação. Segundo eles, “a divisão do valor das emendas de relator em 2023 (R$ 19 bilhões) pelo valor total do orçamento (R$ 5,2 trilhões) resulta em 0,4% e não em 0,03%”. Para os autores, o erro maior, no entanto, é usar como base de comparação o valor total do Orçamento, que “inclui as dotações para rolagem da dívida pública, que não representam verba disponível para realizar despesas. O Orçamento total, excluída a rolagem da dívida, cai para R$ 3,2 trilhões”.
E continuam: “é bem sabido que mais de 93% do orçamento federal são alocados para despesas obrigatórias, como folha de pagamento e aposentadorias. Restam apenas 7% para serem alocados de forma mais flexível. É em relação a esse montante que se deve mensurar o peso das emendas”.
Fazendo contas, os autores chegam à conclusão de que, para o ano que vem, “a soma de todas as despesas discricionárias, aí incluídas todas as modalidades de emendas, é de R$ 118 bilhões. As emendas de relator representam 16% desse total (R$ 19 bilhões), e as emendas individuais e de bancada outros 16%. Assim, o peso das emendas totais chega a 32%, percentual que vem a ser 1.067 vezes maior que os alegados 0,03%”.
Veja: A captura do Orçamento.
• 594 cabeças pensam melhor do que uma
Um dos argumentos frequentemente utilizados é de que os quase 600 parlamentares que vão e voltam para seus estados e municípios estariam mais aptos para identificar o que é necessário para seus municípios do que um único ministro, sentado em sua cadeira em Brasília. Não há dúvida de que as informações trazidas das bases são relevantes para adequar a oferta de serviços públicos, mas isso não significa que se deve entregar a decisão de gasto para ser tomada isoladamente por 594 pessoas.
Para os autores, no entanto, “sofrem muito, nesse contexto, os serviços que dependem da coordenação entre níveis diferentes de governo. Na saúde, por exemplo, a eficiência cresce se for estruturada uma rede de assistência, com postos de saúde nas localidades menos populosas e hospitais de referência estrategicamente localizados para atender diversos municípios. Isso requer planejamento e coordenação entre níveis de governo. Com cada deputado e senador decidindo construir hospitais onde acharem melhor, o sistema perde funcionalidade e os custos totais disparam”.
E argumentam que “o grau de autonomia conferido aos parlamentares criou incentivos para que as emendas sejam direcionadas a gerar um benefício financeiro ao parlamentar ou seus associados, em vez de benefício econômico e social para a população, como mostrou reportagem da Revista Piauí, com eloquentes evidências de desvios de recursos de emendas na área da saúde. A Codevasf, empresa estatal federal, parece ter se tornado o locus de execução de emendas parlamentares, muitas vezes com sinais claros de irregularidades.
• O problema é a falta de transparência e de equidade entre parlamentares
Ao cunhar o termo “orçamento secreto”, a imprensa chamou atenção para uma distorção relevante das emendas de relator. Esconder o real patrocinador de emendas é caminho para facilitar a corrupção. Isso também permite que alguns parlamentares recebam muito mais recursos que os demais, gerando um problema de equidade entre eles.
Contudo, defendem Hartung, Mendes e Giambiagi, “esses não são os únicos problemas. Se for feita uma reforma que dê toda transparência às emendas de relator e as reparta igualmente entre todos, ainda persistirão os problemas acima relatados: elevado valor da despesa, descoordenação de políticas públicas, ineficiência, alto custo fiscal, consumo de parte substancial das verbas não obrigatórias municípios tratados de forma desigual. Esses problemas, aliás, não são exclusividade das emendas de relator, mas aparecem, também, nas demais modalidades de emendas, que já são transparentes e igualitárias”.
Ou seja: é um grande desafio para o próximo governo desenrolar esse intrincado esquema que foi criado.
Leia: “Precisamos avaliar melhor o impacto do gasto das emendas no bem-estar da sociedade”.
Veja a íntegra do artigo e as propostas dos autores para resolver ou minimizar o problema.
Inscreva-se no webinar sobre Produtividade e Mercado de Trabalho, que acontece dia 15 de dezembro.
As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.