“Precisamos avaliar melhor o impacto do gasto das emendas no bem-estar da sociedade”
Leonardo Ribeiro, economista, analista do Senado Federal
Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro
As emendas de relator, cuja constitucionalidade deve ser julgada hoje pelo STF, tem ganhado espaço crescente no Orçamento, com previsão de quase R$ 20 bilhões para o ano que vem. Como chegamos a esse quadro?
Acompanho essa evolução desde 2010, quando estava atuando na área fiscal da Secretaria de Orçamento Federal. Naquela época, houve uma intensa discussão em torno da PEC 22A/2000, de autoria do ex-senador Antonio Carlos Magalhães (ACM).
A proposta original era transformar o Orçamento Federal em mandatório, seguindo os passos do processo orçamentário americano. No Executivo, trabalhamos em diversas notas técnicas para mostrar alguns problemas da proposta, que tinha uma certa aceitação no Legislativo. Começava ali uma disputa entre os dois poderes sobre o orçamento. Nos anos seguintes, o Executivo foi se desgastando na área fiscal, chegando nas eleições de 2014 com uma estratégia tudo ou nada para vencer as eleições.
Naquele ano, fui nomeado para um cargo efetivo do Senado, e passei a ver o filme em outra posição, assessorando o senador José Serra. Após a vitória nas eleições, o Executivo começou a enfrentar forte desgaste com as denúncias sobre pedaladas fiscais, ao mesmo tempo em que a economia entrava em forte recessão. No biênio 2015-2016 o Legislativo assumiu forte protagonismo no campo fiscal, percebendo o Executivo fraco e sem controle das contas públicas.
Naquele contexto, a discussão de orçamento mandatório da PEC 22A do ACM acabou se transformando em uma agenda específica para tornar impositivo um único grupo do orçamento: as emendas individuais. A aprovação da Emenda Constitucional nº 86, de 2015, mudou a relação do Executivo com o Congresso na área orçamentária, ao tornar obrigatória a orçamentação e a execução das emendas individuais dos parlamentares em 1,2% da receita corrente líquida. Até então, o Executivo contingenciava as programações do orçamento destinadas aos congressistas, em um jogo de coalizão política.
A falta de transparência antes dessa impositividade de 2015 era maior do que hoje. Tínhamos dificuldades, na Secretaria de Orçamento Federal (SOF), de identificar as programações puras de emendas. Não havia RP9 (referente a emendas de relator) na classificação orçamentária para facilitar uma pesquisa programática, e sem dúvida os valores eram menores nessa rubrica. Segundo cálculos de Rodrigo Faria, analista de planejamento e orçamento do governo federal, o percentual das emendas no total das despesas discricionárias era de 20% no Governo Lula 1, caindo para cerca de 15% no governo Temer. Hoje, esse valor soma 30,28%. Claro que é preciso considerar que tivemos forte contingenciamento das despesas discricionárias nos últimos anos, em decorrência do teto de gastos. Mas, sem dúvida, as emendas individuais e de bancada nunca foram mecanismos transparentes antes da citada emenda de 2015. Quem analisa esse tema há tempos sabe que o problema da falta de critérios de distribuição dos recursos aprovados para parlamentares é antigo.
Considera que o país já conta com um alto nível de descentralização fiscal comparativamente a outros países de estrutura similar, e que emendas direcionam gastos para políticas municipais e estaduais que não deveriam estar na órbita federal?
É difícil comparar os mecanismos de emendas orçamentárias no Brasil com outros países. Aqui o presidencialismo de coalizão sempre gravitou em torno de cargos na esplanada e verbas orçamentárias na forma de emendas. Em outros regimes presidencialistas, como Rússia e Chile, o regime de coalizão política é totalmente diferente. No Chile, não há fragmentação partidária como no Brasil. E na Rússia a influência do presidente pesa demais. Não dá para comparar.
Nos Estados Unidos, observamos que as emendas parlamentares fazem parte do jogo político, mas dentro de um processo bem diferente. Passaram por uma reforma recente que criou um teto de 1% das despesas discricionárias para emendas individuais. Aprendo muito com Beatriz Rey, cientista política brasileira que conhece bem o processo orçamentário americano. Nas conversas que temos, percebo que a qualidade da alocação por lá é bem superior. Podemos avançar nesse sentido da qualidade do gasto, e acho que os consultores da Câmara dos Deputados Paulo Bijos e Hélio Tollini vêm apresentando propostas interessantes nessa esteira.
Sobre a questão federativa, não tenho dúvidas de que o país é uma das federações mais descentralizadas do mundo. Dados do nosso Tesouro Nacional mostram que despesa e a receita, após transferências constitucionais obrigatórias, se concentram bastante em estados e municípios. Veja só: 75% dos investimentos públicos, 83% das compras governamentais e 70% do gasto com pessoal estão concentrados nos governos subnacionais. Relatórios comparativos da OCDE evidenciam essa realidade sobre a descentralização fiscal brasileira. Então, percebo que estamos elevando o grau de descentralização por meio das emendas orçamentárias, o que necessariamente nos leva a compreender o assunto à luz do federalismo fiscal. A literatura que explora o federalismo na ótica econômica favorece a descentralização no sentido de promover maior eficiência o setor público, afinal, os gestores da ponta conhecem melhor as preferências dos eleitores. Mas precisamos avaliar melhor o impacto do gasto proveniente das emendas no bem-estar da sociedade. A economia nos oferece diversas técnicas para avaliar esse tipo de agenda, e creio que logo teremos um forte conjunto de pesquisas evidenciando os resultados dessa política descentralizadora de recursos federais via emendas.
Em sua avaliação, quais princípios deveriam guiar um reordenamento do uso das emendas parlamentares?
Eu diria que as emendas orçamentárias precisam ser transparentes no tocante à distribuição e destino dos recursos. Assim, a sociedade e os órgãos de controle podem fiscalizar a aplicação dos recursos. Ao lado da transparência, vejo a eficiência como outro princípio fundamental do processo alocativo. Como os recursos do orçamento são escassos, tanto a eficiência técnica – fazer mais com o mesmo ou o mesmo com menos – como a eficiência alocativa – é preciso também gastar em áreas mais importantes – são fundamentais. Mas assegurar transparência é mais fácil do que a eficiência, no meu ver. A sociedade e a mídia podem pressionar o Congresso para ampliar a transparência com mecanismos tradicionais do orçamento, como classificações orçamentárias específicas, que é o caso do RP9. Mas a eficiência é mais desafiadora. Se as emendas são usadas como instrumentos de coalizão política, o critério não é técnico. Então, desse trade-off entre alocação técnica e política, podemos evidenciar gastos pouco eficientes do ponto de vista econômico e social, mas efetivos do ponto de vista político. O desafio é chegar a um meio termo, encontrar uma forma de regulamentar o processo de alocação das emendas com o objetivo de solucionar esse sistema de equação com duas variáveis: uma técnica, outra política.
Como se daria esse debate em torno de uma reforma das emendas, já que se trata de convencer o próprio Congresso a conter seus interesses imediatos?
Acho que entidades da sociedade civil deveriam ser organizar para promover debates, envolvendo representantes técnicos e políticos dos três poderes, dos órgãos de controle e da academia. Esses eventos podem ocorrer em diversos tipos de arena de discussão, mas vejo como necessário uma articulação equilibrada para buscar se discutir o tema no âmbito das casas legislativas. O debate com a participação de parlamentares é fundamental, podendo acontecer na forma de audiências públicas realizadas nas comissões temáticas do Congresso e na própria Comissão de Orçamento. Seria interessante que essas discussões envolvessem especialistas em diversas áreas do saber, como economia, direito, administração pública e ciência política. E contar com participantes internacionais sempre enriquece o debate.
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