Em Foco

A captura do Orçamento

Por Claudio Conceição, do Rio de Janeiro

O Brasil, nos últimos anos, avançou muito na criação de ferramentas que auxiliam uma gestão fiscal transparente. Tempos atrás, a questão fiscal, além de não ser um dos principais assuntos e preocupações de economistas, empresários, políticos e boa parte da sociedade, não dispunha de instrumentos adequados para um acompanhamento sistemático e eficaz.

A criação de mecanismos que possibilitam uma melhor compreensão das contas públicas, gerou a formação de equipes mais qualificadas no Executivo e no Legislativo, na iniciativa privada, em institutos de pesquisa, para a avaliação e acompanhamento do Orçamento e da questão fiscal. No FGV IBRE foi criado o Observatório de Política Fiscal que mantem uma base de dados, artigos e análises sobre as contas públicas. Criou-se, a Instituição Fiscal Independente (IFI), à semelhança do que ocorre em outros países, com o objetivo de acompanhar e fazer projeções sobre a questão fiscal.

Já em 2016, a aprovação da Emenda Constitucional 95, que criou o “teto dos gastos”, colocou restrições e controles severos sobre as despesas que começaram a crescer de forma mais acelerada a partir dos anos 80.

Foram ganhos institucionais relevantes para o país que, ante uma trajetória ascendente da dívida bruta, engordada com os gastos feitos com a pandemia – auxílio emergencial, linhas de crédito de apoio às empresas, suspensão temporária de pagamentos de impostos, recursos para a saúde, entre outros –, caminhava para uma situação de extrema gravidade.” Em 2 de dezembro do ano passado, a projeção mediana era de dívida bruta encerrando 2020 em 95,2% do PIB, e 2021 em 96,5%. Um mês antes, em 2 de novembro, as projeções chegaram ao seu pico pessimista, com respectivamente 97,5% e 99,2% do PIB para os dois anos. Na realidade, a dívida bruta fechou 2020 em 88,8% do PIB e a projeção para o fim de 2021 é de 83,3%. Prevê-se dívida bruta de 91,5% do PIB ao fim de 2024, ainda bem abaixo do nível imaginado em novembro passado para o final de 2021”, como mencionado na Carta do IBRE.

Evolução da Dívida Bruta
(em % do PIB)


Fonte: Banco Central. Projeções: FGV IBRE.

Apesar dos grandes avanços conseguidos, Paulo Hartung, ex-governador do Espírito Santo e ex-senador; Marcos Mendes, pesquisador-associado do INSPER e Fábio Giambiagi, pesquisador-associado do FGV IBRE, alertam em artigo publicado na revista Conjuntura Econômica de setembro que, em paralelo a essas conquistas, “desde meados da década passada vêm ocorrendo retrocessos. Eles se inserem dentro do problema, já muito conhecido da literatura sobre finanças públicas, de “captura do Orçamento”, no qual há muito tempo registram-se práticas diversas com essa finalidade. Elas vão desde os privilégios de algumas corporações, até algumas renúncias tributárias de escassa fundamentação técnica, com a apropriação crescente de “pedaços” do orçamento por mecanismos pouco transparentes e/ou pouco defensáveis. Nesse processo, ganharam espaço as prioridades eleitorais e paroquiais dos congressistas, em detrimento das políticas de interesse coletivo, pulverizando-se os recursos”

Os autores do artigo mostram que “dos quase R$ 34 bilhões das emendas previstas no Orçamento de 2021 e sua distribuição entre os três diferentes tipos de emendas – individuais, das bancadas estaduais e do relator –, esta última representa a metade desse valor, configurando “um enorme poder discricionário, na mão de um grupo muito reduzido de parlamentares, representando uma certa “casta” que se cristaliza com esse expediente, o que não é do interesse público e nem da totalidade dos parlamentares”.

Hartung, Mendes e Giambiagi sinalizam que “para que se tenha uma ideia da distorção alocativa e da importância desse valor de R$ 34 bilhões, vale lembrar que uma política pública muito relevante – o Censo Demográfico – não foi incluída no orçamento de 2021, devido à alegação de falta de recursos, quando seu custo seria de R$ 2 bilhões: apenas 6% do valor alocado para emendas”. No artigo que fizeram para a revista, ressaltam que “quando analisamos o peso das emendas no total das despesas primárias alocadas para investimentos, a distorção mostra-se ainda mais saliente: nada menos do que 51% de todo o investimento federal é decorrente de emendas”

Para os autores, “revisar essa lógica é uma exigência que será demandada a quem for eleito em 2022, a começar por uma PEC que derrube esses dispositivos, incluindo as emendas impositivas. Estas não fazem parte da tradição da estrutura do presidencialismo brasileiro. O país evitaria, assim, as distorções apontadas na LDO de 2021 e de 2022, na caminhada do fortalecimento da democracia”. Leia artigo completo.

A discussão sobre o teto dos gastos e sua reformatação e os desafios do país para ter como prioridade um Orçamento factível, foram alguns dos assuntos tratados na entrevista que Fábio Giambiagi concedeu a Conjuntura Econômica na edição de agosto.

 


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

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