Paulo Hartung, Marcos Mendes e Fabio Giambiagi apontam como controlar avanço do Orçamento Secreto
Por Solange Monteiro, do FGV IBRE
Em setembro de 2021, Paulo Hartung, Marcos Mendes e Fabio Giambiagi publicaram artigo na Conjuntura Econômica que suscitou amplo debate. No texto (leia aqui), eles alertavam para o aumento do peso das emendas parlamentares no total das despesas primárias destinadas a investimento naquele ano - especialmente as emendas de relator, devido à falta de transparência em sua alocação - indicando a manutenção dessa tendência refletida no Orçamento de 2022. Naquele momento, eles já defendiam que o presidente eleito em 2022 defendesse, via PEC, a derrubada de dispositivos de promoção de captura orçamentária, especialmente as emendas positivas.
Pouco mais de um ano depois, o quadro descrito por Hartung, Mendes e Giambiagi é ainda mais grave: as emendas de relator, hoje chamadas de Orçamento secreto, não só ganharam espaço como há esforços no Congresso para blindá-las de corte durante o próximo mandato presidencial. O Blog convidou os autores a dar seu parecer sobre esse cenário, propondo algumas perguntas. A seguir, a análise de cada autor:
O presidente eleito tem o dever de recuperar os poderes do Executivo sobre o orçamento.
Marcos Mendes – pesquisador associado do Insper
Os problemas das emendas de relator/orçamento secreto já estão bem claros. Primeiro, os gastos são direcionados para políticas públicas que não deveriam estar na órbita federal, e sim nos orçamentos e prioridades municipais e estaduais: construção de praças e parques, asfaltamento de ruas, equipamentos para escolas e limpeza pública. Tudo isso tem que ser financiado pelos orçamentos dos governos locais, e não pelo Governo Federal. Os governos locais já têm elevada receita tributária própria e de transferências federais para cuidar dessas políticas. Segundo, já está claro que essas emendas são instrumentos para corrupção. Terceiro, o processo de alocação de recursos se torna pulverizado, com cada parlamentar definindo o seu mini-orçamento, impedindo qualquer racionalidade da ação estatal. Quarto, o tamanho da despesa também é um problema, pois já representa mais de 1/3 da despesa discricionária, dificultando o ajuste das contas públicas.
Quando se trata de avaliar a ameaça que as emendas de relator podem representar para o avanço da governança do investimento público, considero, em primeiro lugar, que não houve, nos últimos anos, ganhos institucionais que tenham de fato melhorado a governança do investimento público direto. Essa melhoria se deu na política de concessões e de parcerias público-privadas (PPP). Como é o caso, por exemplo, do novo marco regulatório do saneamento, que estimula o investimento privado no setor. Em termos de investimento público direto, continuamos com os mesmos problemas: baixa capacidade de identificar o problema a ser resolvido e de análise das diferentes alternativas para resolvê-lo; baixa capacidade para realizar projetos de engenharia de qualidade; forte espaço de influência de lobbies e de interesses de curto prazo nas licitações (o objetivo, nesse caso, é lucrar com a obra e não entregar a infraestrutura pronta e com qualidade); um processo orçamentário que não garante recursos em uma perspectiva multianual, gerando o risco de paralisação de obras; pulverização de interesses de parlamentares, que realizam investimentos visando ganhos eleitorais e financeiros, sem preocupação com a efetiva relação-custo benefício, e "municipalizando" investimentos que deveriam ter uma perspectiva federal, de benefício para todo o país. Uma perpetuação das emendas de relator ajudará a manter o status quo, impedindo que haja recursos e incentivos para uma reforma do processo de estudo, planejamento e realização de investimentos federais.
Como combater as emendas de relator? Veja, a proposição e execução do orçamento são tarefas típicas do Poder Executivo. É assim em todo lugar do mundo. O parlamento interfere apenas na discussão das grandes prioridades e na realocação de grandes blocos de recursos: decide-se se vai ser gasto mais dinheiro em educação e menos em saúde, ou vice-versa. Só no Brasil o parlamento tem tanto poder para criar despesa nova, para fazer microgerenciamento das despesas (decidindo se será asfaltada ou não uma rua em um pequeno município) e para determinar a ordem e prioridade de execução das despesas. Isso é uma distorção muito grande. O Presidente eleito tem o dever de reverter isso e recuperar os poderes do Executivo sobre o orçamento. Isso pode ser feito mediante uma reforma do processo orçamentário que busque melhorar sua eficiência, introduza metas fiscais de médio prazo, melhore o planejamento e execução dos investimentos públicos, aumente a transparência e regule o papel do parlamento nos termos do que é visto nas democracias consolidadas que, como falei acima, se restringe a discutir as grandes prioridades e os grandes números do orçamento, sem se envolver em microgerenciamento.
“É preciso um arranjo mais consistente com as legítimas demandas dos parlamentares numa democracia.”
Fabio Giambiagi – pesquisador associado do FGV IBRE
É evidente que a situação atual é uma anomalia que precisa ser corrigida, porque afeta tanto a qualidade da nossa democracia como a eficiência geral da economia. Caso o orçamento secreto continue ganhando espaço, isso corresponderia à institucionalização da situação atual, perpetuando em bases permanentes o que ocorreu nos últimos 2 ou 3 anos, o que seria muito ruim.
Deveria ser exigido um posicionamento mais claro sobre o tema. Ambos candidatos têm falhado nesse aspecto. O presidente Bolsonaro se isenta de responsabilidade pelo Orçamento secreto, quando obviamente este representa a cristalização de uma aliança política entre ele e o presidente da Câmara. O ex-presidente Lula, por sua vez, tem tergiversado sobre o assunto, sem sinalizar claramente o que pretende fazer para mudar a situação.
Brindar o país dessa prática passa por encontrar um arranjo que seja melhor que o atual, mas que seja consistente com as legítimas demandas dos parlamentares numa democracia. Há razões para os parlamentares quererem receber os benefícios políticos desses investimentos? Há, e isso não irá desaparecer. Não dá para ser ingênuo e imaginar que o Congresso abrirá mão desse poder. O que precisa ser feito é ter um elenco de investimentos que faça mais sentido que aqueles que têm sido feitos. E aqui haverá necessariamente um aprendizado, que terá que passar por conceber um conjunto de iniciativas para que gradualmente haja uma "prateleira de pequenos projetos" que façam sentido para o país e ao mesmo tempo que possam ser "patrocinados" pelos parlamentares.
Em minhas entrevistas, tenho destacado que há dois problemas, e não apenas um, associados ao orçamento secreto. Digo isso porque a imprensa tem enfatizado o caráter secreto disso, no que ela está corretíssima e deve ser denunciado, mas a questão não se esgota na natureza da informação, porque o investimento pode ser totalmente transparente e mesmo assim ser um desastre. Explico: na pandemia, viajei bastante pelo país e fiquei impressionado com a quantidade de exemplos locais de investimentos custeados com recursos federais e que simplesmente ou não faziam o menor sentido ou poderiam fazer, mas certamente não com recursos federais. O caso típico são os ginásios. Vi vários deles em diversos municípios. Em alguns casos, são verdadeiras aberrações feitas em pequenos municípios onde essa despesa não faz o menor sentido. É dinheiro público jogado fora. Em outros até faz sentido, mas a obra deveria ser feita com recursos estaduais ou municipais. Qual é a razão de recursos federais bancarem uma quadra esportiva em um município?
A captura do orçamento e o presidencialismo debilitado.
Paulo Hartung – Presidente do Instituto Ibá, ex-governador do Espírito Santo (2003-10, 2015-18)
No presidencialismo, abraçado pelos cidadãos brasileiros em dois plebiscitos, o manejo do Orçamento, discutido e aprovado no Congresso, tem na figura do Executivo um agente central. Mas o desvirtuamento dessa diretriz vem se consolidando, entre outros, com as "emendas obrigatórias" e o chamado "orçamento secreto", formado por emendas de relator. Isso tudo com déficits graves de controle e transparência, e sem nenhum compromisso com as políticas e programas nacionais, restando na pulverização dos limitados recursos públicos.
No artigo da Conjuntura Econômica, salientamos que a participação do Parlamento na elaboração orçamentária faz parte do processo de negociação política em qualquer democracia. Mas ela deve atender a três requisitos básicos: 1) não comprometer a qualidade do Orçamento; 2) atender a uma lógica coletiva; e 3) ser objeto de escrutínio público. Nada disso tem acontecido, o que vem sendo agravado com a concentração de um enorme poder discricionário nas mãos de um reduzido grupo de parlamentares da cúpula legislativa.
Além de concentração de poder e da destinação de recursos públicos de forma nada republicana, submetendo os interesses coletivos a lógicas de interesses particulares e paroquiais de legisladores, essa captura do Orçamento incrementa a debilidade do presidencialismo nacional, engessando uma das principais ferramentas de trabalho do Executivo.
No Brasil, o presidencialismo vem se enfraquecendo, tornando o Executivo refém de pressões e engessamentos no rol de funções que lhe são precípuas. A harmonia entre os Três Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário) é o que permite o caminhar equilibrado numa república democrática. Mas o chão da política verde-amarela vem constituindo uma forma de governo presidencial disforme e sujeita às piores práticas, obstaculizando a razão de ser do Estado e da política, que é o bem-estar e a prosperidade de todos.
Além da malversação recorrente de suas funções, são vários os marcos do enfraquecimento da Presidência ao longo dos últimos tempos. Entre outros, temos, ainda na virada do milênio, os presidencialismos de "coalizão" e de "cooptação" a designar sucessivos modelos labirínticos e nebulosos de negociação entre Executivo e Legislativo. O quadro partidário absurdamente fragmentado que emergiu do processo de democratização é elemento indutor desse cenário infeliz.
A recente introdução das chamadas "emendas obrigatórias" e "emendas do relator" – estas, à moda do escândalo dos "anões do orçamento", de 1993 – só faz piorar a situação do Executivo nacional. Assim, uma missão impositiva das forças políticas e sociais republicanas é exatamente reverter esse quadro, especialmente na questão orçamentária.
O Executivo nacional terá pela frente um 2023 de extrema dificuldade. O nosso País, que historicamente não enfrenta seus problemas estruturais, vai ter de encarar realidades nacional e internacional nada amigáveis. Nesse sentido, a questão orçamentária e seu vínculo direto com a precarização do exercício da Presidência no Brasil são questões que precisam ser enfrentadas com urgência, ao custo de déficits cada vez mais crescentes tanto na construção da cidadania quanto na vitalidade de nossa democracia republicana. Se os debates em torno das eleições não pautaram essa demanda nacional, que em 2023 ela esteja no topo de nossas prioridades como nação. Caso contrário, nossos problemas só se incrementarão.
As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.