Manoel Pires: criação de teto e prazo de validade podem contribuir para aprimoramento de gastos tributários

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Neste mês de outubro, Manoel Pires e Giosvaldo Teixeira, respectivamente coordenador e assistente de pesquisa do Observatório de Política Fiscal e Orçamento Público do FGV IBRE, publicaram um Texto de Discussão (link) no qual aprofundam estudos de avaliação dos gastos tributários no Brasil, com foco naqueles operados no nível estadual.

No trabalho, fruto de parceria com a organização MaisProgresso.org, os pesquisadores projetam um aumento dessas renúncias fiscais concedidas a determinados grupos, tanto no nível federal quanto estadual. No agregado, a estimativa feita a partir de dados das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) é de uma alta de 6,5% em 2025 para 7,1% em 2026. Os cálculos de Pires e Teixeira indicam que as isenções aplicadas pelos estados deverão somar R$ 333,72 bilhões no ano que vem, correspondendo a 35% do total.

Os pesquisadores ressaltam que nem toda alta representa aumento de concessões, mas mudanças na forma de contabilizá-los, visando a um aprimoramento. O exemplo mais ilustrativo é o do Espírito Santo, que na comparação entre 2025/2026 registra um salto de 313% nos gastos tributários, devido principalmente a mudanças na forma de mensurá-los. O estado é o oitavo maior em valores concedidos (R$ 14,8 bilhões projetados para 2026), em uma lista liderada por São Paulo (R$ 85,6 bilhões), seguido por Santa Catarina (R$ 31 bi), Minas Gerais (R$ 25,39 bi) e Rio de Janeiro (R$ 24,14 bi).

Quando se avalia o percentual que essas isenções representam na receita total dos estados, o ranking muda e Amazonas toma a liderança, com uma estimativa de renúncia de 58% da receita. Santa Catarina permanece na segunda posição, com uma renúncia de 57,6% de sua arrecadação potencial, seguida por Mato Grosso do Sul (50,1%) e Espírito Santo (48,4%).

Ranking produzido pelo Tax Expenditures Lab, com colaboração do CPFO (leia mais), mostra que em comparação com outros 104 países, o Brasil está entre os que mais buscam dar transparência aos dados, ficando em sétimo lugar, atrás de Coreia do Sul, Indonésia, Canadá, Alemanha, França e Itália.

Neste novo estudo, os pesquisadores revelam dados pesquisados nos Portais de Transparência dos estados, identificando que “21 unidades federativas divulgam as desonerações tributárias concedidas com seus detalhamentos; 17 divulgam os valores das renúncias fiscais; 16 divulgam benefícios relativos a incentivos à cultura e esporte e seus detalhamentos e apenas 10 identificam os beneficiários das desonerações tributárias”.  Eles destacam o Mato Grosso como bom exemplo de transparência dos gastos tributários, indicando que o estado disponibiliza em painel eletrônico renúncias de ICMS, IPVA e ITCD, classificando-as por programa/finalidade, ou seja, se estão associados a políticas de desenvolvimento ou sociais.

Em matéria de Eduardo Cucolo na Folha de S. Paulo (link, acesso restrito a assinantes do jornal), Pires também ressaltou que o Brasil ainda falha em questões como regras de concessões, monitoramento e medição de resultados. No estudo, os pesquisadores ressaltaram a importância dessa organização, indicando que a literatura sobre o tema recomenda que gastos tributários “devem ter um caráter extraordinário, tendo em vista a percepção de que seus custos podem ser elevados”. A análise de pareceres de tribunais de contas estaduais reforça a tendência de criação desse tipo de benefício sem objetivo claro, portanto, dificultando a avaliação do resultado. “Além disso, tais benefícios eram concedidos sem prazo de vigência o que gera tendência a se eternizarem”, descrevem no texto.

Gastos Tributários Estaduais (% da Receita Total)

Fonte: PLDO’s 2026.

Por outro lado, Pires e Teixeira também levantam algumas boas iniciativas que vêm sendo desenvolvidas em alguns estados. Além do aprimoramento de informações estatísticas sobre essas renúncias, como no caso do Espírito Santo, eles destacam medidas visando à redução desses benefícios. É o caso de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Em Minas, por exemplo, um decreto autoriza a redução desses gastos em até 20% mediante avaliação e viabilidade pela secretaria estadual de Fazenda.

Em termos de monitoramento e avaliação de gastos, os pesquisadores destacam que essa prática ainda é incipiente nos estados, “muitos se limitando à análise financeira, com poucos dedicados à análise de impacto econômico”. Os destaques positivos mencionados no texto são para Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Em Santa Catarina, ficou estabelecido que compete à Secretaria de Fazenda esse acompanhamento e fiscalização. Estudo do tribunal de contas do estado mostra que, 2004 a 2017, foram decretados 414 benefícios fiscais novos por ano em média, e que maiores períodos de concessão acarretaram em menor geração de emprego e massa salarial, que se reduz a partir do sexto ano. Já o Rio Grande do Sul realizou estudo sobre boa parte dos benefícios fiscais concedidos pelo estado, reestimando a série histórica e identificando que a ampliação dos benefícios fiscais resultou em aumento de carga tributária, especialmente sobre os setores de combustível, energia e comunicação. “Segundo os autores, a diferença de alíquotas (inclusive a desoneração da cesta básica) elevou a regressividade do ICMS, pois cerca de 40% dos gastos tributários beneficiam a parcela dos 20% mais ricos”, afirma o texto.

No campo da governança, uma das iniciativas de reestruturação destacadas por Pires e Teixeira é a de São Paulo. Por meio de resoluções, o estado cuidou da padronização dos trâmites para pedidos de concessão, renovação ou ampliação desses benefícios, que têm de ser registrados Secretaria, passando por análise jurídica, operacional, de fiscalização e quanto ao seu impacto econômico-financeiro, a designação de uma área responsável pelo controle.  Por sua vez, um órgão colegiado de nível estratégico composto, entre outros, pelo secretário da Fazenda e o subsecretário da Receita Estadual é responsável pela definição de critérios para análise dos benefícios, homologação de estudos, relatórios e avaliação do mérito das concessões.

Em linhas gerais, as recomendações apontadas pelos pesquisadores para aprimoramento da política de gastos tributários no nível estadual destacam:

- A importância de um órgão gestor para fiscalizar a política, verificar seu cumprimento e estabelecer metas para que seja possível acompanhar os seus resultados.

- A existência de diretrizes de médio prazo que guiem a concessão de benefícios, para análise dos potenciais efeitos.

- Integração das políticas implementadas por GT’s ao planejamento econômico e fiscal de médio prazo e aderência às prioridades estabelecidas por uma estratégia formal de desenvolvimento do respectivo ente.

- Uma análise econômico-financeira, que não fique restrita somente pela estimativa de renúncia fiscal, mas que permita a avaliação de algumas variáveis de controle para que seja possível estabelecer o monitoramento e a avaliação: emprego, nível de produção, preço, produtividade, cadeia de fornecedores beneficiados, dentre outras.

- A integração das políticas de gasto tributário ao orçamento público, para que se conheça o universo de benefícios oferecidos aos vários setores econômicos e grupos sociais, contribuindo para a coordenação entre as várias políticas.

- Um desenho que fortaleça o caráter anticíclico da política fiscal.

- Definição de um teto e de prazo de vigência desses benefícios “tanto nos Portais de Transparência, quanto nas estimativas apresentadas nos PLDOs”.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.