“Fortalecer as estruturas de planejamento do Executivo pode ajudar a reequilibrar sua relação com o Congresso”
Leandro Freitas Couto, pesquisador do Ipea
Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro
A continuidade do julgamento pelo STF da inconstitucionalidade das emendas de relator – para as quais o orçamento de 2023 prevê uma alocação de R$ 19,4 bilhões –, tem desestabilizado o Congresso, que pretende negociar com o Supremo para não perder o poder que esse instrumento lhe garante na alocação de recursos. Leandro Freitas Couto, pesquisador do Ipea coorganizador e coautor do livro Governança Orçamentária no Brasil (Ipea, Cepal, 2022), reconhece a complexidade de se retroceder nos ganhos que o Legislativo vem conquistando, com a impositividade de algumas emendas e o crescimento do orçamento secreto. Mas lembra que mitigar o mau uso desse instrumento de troca na relação Executivo – Legislativo passa não só por combater abuso nos usos de emendas, mas melhorar toda a estrutura de governança orçamentária, da qual fazem parte as regras fiscais, entre outros aspectos abordados no livro.
O que levou ao crescimento das emendas de relator?
No livro, chamamos a atenção para este momento como o de convívio com um regime de semipresidencialismo orçamentário, dado o peso que o Poder Legislativo ganhou na condução do processo orçamentário no Brasil.
Esse caminho se inicia em 2014, quando as emendas individuais se tornam impositivas, o que ganha peso com a emenda constitucional 86, de 2015. No período 2016/19, observa-se a inserção, nas LDOs, de emenda impositiva de bancadas estaduais, o que também ganha um novo status e é consolidado na EC 100/19. Depois, ainda em 2019, vem a EC 105, que trata das chamadas emendas PIX, de transferência direta para a conta dos estados e municípios sem necessidade de conveniamento, de um programa de trabalho acordado com o governo federal. Até que chegamos às emendas de relator – que antes eram existiam apenas para a realização de correções no Orçamento, e ganharam espaço especialmente a partir de 2020. Todo esse processo é acompanhado de uma fragilização do Executivo, colaborando para o Legislativo ampliar sua força como definidor de prioridades.
Como contrapor a essa tendência de aumento de poder do Legislativo via emendas?
Primeiramente, vale destacar que emendas parlamentares não são todas ruins. O fato de o Legislativo participar do processo orçamentário foi um ganho da democracia depois da Constituição de 1988. O problema é a fragmentação e a distância que existe com relação ao que deveria ser o planejamento das políticas setoriais.
Hoje parece difícil o Congresso aceitar um recuo dessa agenda de emendas impositivas e de relator. Um dos caminhos que temos discutido, que parece óbvio, é o de voltar a fortalecer as estruturas de planejamento do Executivo. Dessa forma, se poderia oferecer ao parlamentar um cardápio de possibilidades que convirjam para suas prioridades setoriais, ou aquelas localidades que desejam atender – mas desde que estejam de acordo com as prioridades do planejamento geral do governo federal.
É preciso lembrar que essa fragilização do Executivo também se deu com a fragilização de seus instrumentos de planejamento. O que tínhamos como secretaria de Planejamento neste governo foi uma secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loterias, que no último ano acabou e agora temos uma subsecretaria dento da Secretaria de Orçamento Federal, responsável pelo PPA. E isso também se reflete nos processos.
No capítulo do livro do qual é coautor, você analisa a governança orçamentária a partir da instituição do teto de gastos (EC 95/2016), ao qual chama de novo regime fiscal. Considera que a regra do teto, ao forçar um ajuste rígido – que, por falta de reformas dos gastos obrigatórios, acabou penalizando fortemente a fatia discricionária – também serviu de gatilho para o avanço das emendas impositivas e de relator?
Acho que o novo regime fiscal tinha uma aposta que se mostrou bastante equivocada, de achar que limitando a possibilidade de crescimento dos gastos se iria ampliar a racionalidade alocativa a partir de uma disputa saudável por aquele limite, que seria cada vez menor. Como sabemos, não foi assim que funcionou. Ao contrário. O que vemos hoje é que os problemas de estabilidade do regime de governança orçamentária também são consequência desse teto. Desde sua criação, vários analistas apontaram que o teto não era sustentável no médio-longo prazo. Ele teve que ser contornado na pandemia, depois vimos outras mudanças como a PEC dos Precatórios, que comprovaram esse diagnóstico e definitivamente o abalaram.
O que se anuncia agora é um novo arcabouço de regras, que irá inaugurar um novo regime de governança, com um novo equilíbrio entre os atores. Veremos como esse novo regime tratará da realidade das emendas.
O que será preciso para convencer o Congresso a se impor limites no uso de emendas parlamentares sem ter de chegar ao STF?
Um ator possível – que é uma discussão do livro, pois já foi mais atuante no momento inicial do atual regime de governança orçamentária – são os órgãos de controle. E é curioso, porque o TCU, por exemplo, tem se posicionado contra o orçamento secreto, mas não teve força para revertê-lo. Veremos qual será a decisão do STF.
Mas é importante ressaltar uma mudança no equilíbrio dessas forças ao longo do atual regime, que se inicia com uma contraposição anterior de desequilíbrio fiscal – quando houve uma flexibilização de gastos direcionada a viabilizar o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC). Com o regime atual, inaugurou-se uma aliança entre o que têm preocupação maior com equilíbrio fiscal – que na literatura chamamos de guardiões fiscais – e os controladores. É bom lembrar o papel do TCU nesse momento, tanto no processo de impeachment quanto na proposição de novas regras orçamentárias. A partir daí os guardiões fiscais emergiram com força, mas depois foram perdendo fôlego. Para quem? De novo, para os definidores de prioridades, que hoje são o Legislativo. Não é mais o Executivo querendo gastar com um programa que tinha lá suas críticas, mas contava com alguma racionalidade. E não é menos simbólico o fato de que hoje se tem nas mãos dos parlamentares um volume muito próximo do que se tinha nos últimos anos do PAC (em 2019, o valor autorizado para o programa foi de R$ 21,9 bilhões). Ou seja, hoje temos um PAC na mão dos parlamentares, com um grau de fragmentação representado por 513 deputados e mais 81 senadores, decidindo para onde vão os investimentos.
Considera que a complexa situação do governo eleito, de necessitar da aprovação da PEC de Transição tendo como contrapartida do Congresso a manutenção do orçamento secreto, pode contaminar iniciativas futuras, caso seja a intenção do governo, para desinflacionar essa moeda de troca?
Tem-se uma questão que é emergencial, de o governo conseguir recursos, diante de um projeto de orçamento para 2023 totalmente fictício, que não dá conta de manter as estruturas administrativas do financiamento de políticas públicas em um nível minimamente razoável. Acho que o governo eleito tem acertado em não definir medidas mais estruturantes no afogadilho, com a espada dessas urgências orçamentárias no pescoço, pois isso poderia conduzir a saídas ruins. E, de fato, a PEC não vai resolver os problemas estruturantes da governança orçamentária.
A partir do ano que vem, será preciso analisar com mais calma para se chegar a soluções mais estruturantes, e que implicam formatar um novo arcabouço fiscal. Dentro desse debate, por exemplo, poderia ser incluída a discussão de uma nova Lei de Finanças – a nossa é de 1964 –, que há muito tempo está emperrada no Congresso, visando a um normativo perene – a LDO é anual –, e a colaborar para a tomada de decisão orçamentária com base em informações de desempenho. E, como apontado no livro, que o Legislativo possa usar essas informações durante o escrutínio para adequação da peça orçamentária.
Quais atores poderiam cobrar o avanço dessa agenda?
Veja, com essa perda de protagonismo do Executivo observada nos últimos anos, também surgiram algumas experiências de participação social no planejamento e orçamento, inclusive sob a ótica do Legislativo, que têm sido interessantes. Seria preciso compreender melhor esse movimento e colocá-lo dentro de um arcabouço mais amplo de participação, pois a sociedade civil também é um controlador. E recuperar alguns espaços participativos que já tivemos no passado em conselhos, conferências, por exemplo, para discutir o PPA. Ou seja, precisamos avançar mais e abrir o cardápio de opções ao longo de todo o processo orçamentário. Veja o exemplo do conselho de gestão fiscal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, que prevê participação dos entes federados e representantes da sociedade civil. Esse conselho nunca foi posto em prática. E a LRF ainda é um importante farol para as regras fiscais no Brasil.
Como se pode observar, para esse tema da participação, não há uma resposta única. Ela pode estar na discussão das emendas, no planejamento do PPA, em programas com base territorial que colaborem para a indicação e priorização de investimentos locais. Já tivemos experiências assim voltadas para área rural, que poderiam ganhar escala e chegar a outros espaços. Mas sempre com transparência, e consistente com o processo orçamentário como um todo.
Sobre emendas de relator e governança orçamentária, leia também:
- a matéria de capa da Conjuntura Econômica de dezembro.
- a coluna Em Foco.
- a entrevista do analista do Senado Leonardo Ribeiro.
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