Especialistas debatem desafios fiscais em encontro promovido pelo FGV IBRE
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Postado por Conjuntura Econômica
Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro
Dia 5/8, o Centro de Política Fiscal e Orçamento Público (CPFO) do FGV IBRE promoveu seu segundo encontro anual, com apoio da MaisProgresso.org, reunindo especialistas e autoridades para debater a política fiscal brasileira a partir de temas estudados pelo Centro no último ano.
Paolo de Renzio (FGV EBAPE) – que junto a pesquisadores do CPFO elaborou estudo sobre os gastos tributários (GTs) brasileiros em nível federal e estadual (leia mais) –, destacou que a tendência para essas renúncias fiscais no Brasil ainda é de alta, devendo alcançar 7,1% do PIB em 2026 somando os níveis estadual e federal. Em 2002, os GTs somavam 2,1% do PIB. “Com esse nível projetado, o governo deixa de arrecadar mais do que ele gasta em saúde e educação no país inteiro”, comparou. Quando se trata dos estados, de Renzio afirma que em média quase metade desses entes deixam de arrecadar 1 em cada 5 reais de receita. “Há casos extremos, como o de Amazonas e Santa Catarina, que praticamente deixam de arrecadar metade da receita que poderiam ter”, ilustrou.
Em sua apresentação, o pesquisador destacou que a qualidade dessa política também deve ser medida de forma qualitativa, analisando a evolução da governança dos GTs no Brasil. Como pontos positivos, o pesquisador indicou o avanço em termos de transparência de dados e no campo da avaliação, com a criação do Comitê de Monitoramento e Avaliação de Política Públicas (Cmap) no âmbito federal, “apesar desse trabalho não ter conseguido a repercussão necessária para levar a alteração efetivas” em políticas avaliadas como ineficazes. Entre as lacunas identificadas no estudo estão a definição do que é gasto tributário, “com uma metodologia clara e única”, e problemas de coordenação no processo de tomada de decisão – o que envolve desde a responsabilidade sobre a política, sua formulação e execução”.
De Renzio também destacou boas práticas internacionais que podem servir de inspiração para o Brasil. Entre elas, mencionou o caso da Coreia do Sul, que fixa um teto orçamentário para esse tipo de despesa, facilitando o controle de sua expansão. Outro exemplo foi o do Peru, país em que o código tributário define um limite temporal para os GTs: depois de 3 anos, todos têm de ser reavaliados e ter sua extensão submetida a aprovação. O deputado federal Mauro Benevides Filho (PDT-CE), presente no evento, destacou que o projeto de lei de sua autoria (PLP 128/25) prevê a redução gradual de benefícios tributários, financeiros e creditícios também contempla um prazo de vigência para os GTs, de cinco anos. Para Benevides, o ponto mais difícil do projeto – que tramita em regime de urgência – é a proibição de novas concessões sem um corte proporcional em GTs vigentes, para conter aumento de renúncias. “Talvez o governo não queria escalonar os cortes – proponho 5% em cada ano, para chegar a 10%. Também dou a possibilidade de não ser um corte flat, considerando o caso de setores que ampliaram produção, geração de emprego, e pagaram mais tributos. Acho que com o projeto pode-se recuperar R$ 60 bilhões para contribuir com o cumprimento do resultado primário”, afirmou.
Juliana Pontes de Moraes, da Secretaria Geral de Controle Externo do Tribunal de Contas da União (TCU), apresentou no evento iniciativas lideradas pelo tribunal para construir soluções para o aprimoramento da política dos GTs. Entre elas, a elaboração de um ranking em que reúne os 20% GTs em nível federal mais significativos em termos de valor – somando 84% do total de renúncias –, listando-os por nível de risco a partir da avaliação de tópicos como insuficiência de resultados e lacunas de avaliação. Entre os de maior risco, o TCU elencou GTs relacionados ao setor automotivo, deduções de IRPF e a Zona Franca de Manaus. A análise completa será apresentada ao Congresso ainda em agosto. “O TCU continuará usando sua competência quando é preciso punir, mas também quer avançar na construção de soluções”, reiterou.
Projeções, correções e federalismo
Braulio Borges, por sua vez, apresentou um modelo de projeções fiscais de longo prazo em desenvolvimento pelo CPFO que se destaca, por exemplo, por tratar de maneira diferenciada as perspectivas de arrecadação com a produção de petróleo brasileira, que nos próximos anos deverá registar forte crescimento. “Pretendemos concluir essa ferramenta nos próximos meses, e torna-la disponível para pesquisas do público em geral”, afirmou. No evento, Borges apresentou dois cenários para o resultado primário até 2035: um sem alterar o cenário fiscal atual, e outro que mede o impacto das medidas previstas na MP 1303 (aumenta a tributação sobre aplicações financeiras, JCP, Bets e restringe as compensações tributárias), a PEC 66 (que retira todos os precatórios e RPV do limite da despesa de forma permanente deduzindo o montante do limite, incorpora créditos especiais e inclui de forma gradual (10% a.a.) as despesas na meta do resultado primário) e a reforma do imposto de renda. O resultado, apontou, é de uma melhora pequena: de -0,7% do PIB no cenário base para -0,6% do PIB em 2035. “As medidas facilitam o cumprimento da meta nos próximos anos, ao retirar os precatórios, mas é um alívio de curto prazo, pensando no cumprimento da regra fiscal”, afirmou.
Fabio Giambiagi, pesquisador associado do FGV IBRE, elencou elementos que considera chave para o país obter resultados consistentes no âmbito fiscal. Entre eles, a revisão das políticas de seguro-desemprego e do abono salarial – o qual “não pode ser encaixado dentro do objetivo de combater a miséria, nem o desemprego, tampouco a informalidade”. O economista também questionou o atual desenho e orçamento do Bolsa Família, argumentando que um país com progressos constantes em termos de crescimento e mercado de trabalho deveria medir como sucesso a redução do programa, não sua expansão, lembrando que o atual modelo absorve um terço mais de recursos orçamentários do que no pré-pandemia.
Giambiagi também citou a necessidade de se compreender o alto nível de precatórios, sem precedente em economias vizinhas, diz, refletindo um contexto de judicialização em que “o governo perde sempre e cada vez mais”. Ainda, a necessidade de revisão do arcabouço fiscal para que seja simples e esteja blindado de inconsistências como de outras regras orçamentárias. “A começar por acabar com a figura do extrateto, ressalvados os créditos extraordinários”, disse.
Questão federativa
Manoel Pires, coordenador do CPFO, destacou no evento os estudos do Centro sobre a dinâmica de gastos dos entes subnacionais, tema de Carta do IBRE de junho (leia aqui). “Depois da pandemia, os gastos dos governos regionais começam a crescer numa magnitude muito maior do que os do governo federal”, afirmou, destacando a aprovação pelo Congresso de uma série de medidas que reforçaram um processo descentralizador, do Fundeb às emendas parlamentares. “Isso tem dificultado estabilizar a dívida pública e o controle do impulso fiscal. No ano passado, por exemplo, o governo federal apresentou um pacote de medidas de contenção de despesa que teve muito pouco impacto em controlar a despesa total, porque no nível subnacional as despesas continuavam crescendo.”
Fernando Abrúcio, da FGV Eaesp, destacou que esse contexto econômico acontece em um momento político também desafiador, que demanda novos arranjos que promovam maior cooperação entre Executivo e Congresso e Executivo e estados. Abrúcio ilustrou o atual cenário traçando uma linha do tempo do federalismo brasileiro, a partir o governo militar, marcado por forte centralização política, em que os governos estaduais sofriam maior restrição política e as grandes agendas eram definidas nacionalmente, “com pouca customização local”. O segundo período destacado por Abrúcio começa com a redemocratização e a Constituição de 1988, “A Constituição definiu um Estado de bem-estar social brasileiro, e uma descentralização – vale lembrar – em que o governo federal tem um papel redistributivo central, de combater a desigualdade”, destacou. Esse período, entretanto, foi marcado por problemas como a explosão das dívidas estaduais e o comprometimento de parte das finanças públicas do país pelos bancos estaduais.
A partir do plano real, entretanto, desenha-se um pacto que teve muita importância do ponto de vista federativo, descreve Abrúcio, citando como exemplo a criação de um limite para a criação de municípios, a renegociação das dívidas dos estados e a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal. “No governo Lula, observa-se o fortalecimento de mecanismos de coordenação e cooperação para ampliar políticas sociais é no plano subnacional, principalmente nos municípios”, diz. Esse período, entretanto, acaba a partir de 2013, e desde o impeachment da presidente Dilma Rousseff, descreve Abrúcio, o governo federal foi reduzindo seu papel de coordenação junto aos estados e municípios. “Essa descoordenação política piorou no governo Bolsonaro, lembrando que porque nos dois primeiros anos ele imaginava que poderia governar sem o Congresso.” Com isso, descreve o professor da FGV Eaesp, os estados passaram a buscar seus interesses ou diretamente no Congresso, ou tentando se organizar por conta própria, como em consórcios estaduais.
“Hoje o governo federal é mais preocupado com a construção de capacidades estatais locais. A questão é que fazer isso hoje é diferente de 10 anos atrás”, afirmou Abrucio, reforçando a necessidade se buscarem novos arranjos cooperativos “em que estados e municípios se sintam mais equânimes”.
Eduardo Marques (CEM/USP) e Úrsula Dias Peres (Each/USP) defenderam que, no nível municipal, o sucesso do federalismo fiscal passará ainda pelo reconhecimento da considerável heterogeneidade entre os mais de 5,5 mil entes. Os pesquisadores compartilharam o resultado de um estudo no qual buscaram categorizar os municípios brasileiros em três grupos distintos, de acordo a características sociais, econômicas e espaciais. Eles identificaram, por exemplo, uma concentração gastos sociais per capita em municípios considerados “aldeias”, com menor capacidade de controle, onde também a presença de máquinas políticas tende a ser mais forte. Já aqueles classificados como metrópoles se caracterizam, por exemplo, por maior capacidade arrecadatória e de realização de empréstimos e operações de crédito. “Há a preocupação quanto ao resultado primário, mas também é preciso pensar sobre a forma de uso, a continuidade de uma política”, afirmou Peres. “Nas ‘aldeias’, a gente sabe que há uma enorme dificuldade em lidar com os recursos de forma perene, porque o gasto urbano muitas vezes é um gasto de capital que vai implicar depois um gasto contínuo e corrente que não necessariamente esse município tem condição de fazer”, exemplificou. “Isso reforça que temos que repensar como estamos estruturando a forma de repasse para os municípios e a implementação de políticas públicas”, defendeu.
Reveja o 2º Encontro do Centro de Política Fiscal e Orçamento Público do FGV IBRE.
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