Emendas parlamentares: freio de arrumação
Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro
Sexta-feira (16/8), o plenário do STF decidiu por unanimidade manter as restrições do ministro Flávio Dino que determinam que as emendas parlamentares sigam critérios de publicidade, transparência e rastreamento, suspendendo dessa forma a execução das chamadas emendas PIX, que vão diretamente para prefeituras e estados, e as impositivas, as quais o governo é obrigado a executar até o final de cada ano.
A confirmação desse bloqueio alimentou um desgaste na relação do Supremo com o Legislativo e, na mesma sexta-feira o presidente da Câmara Arthur Lira (PP-AL) desengavetou duas PECs relacionadas à ação do STF: a PEC 8/2021, que limita decisões monocráticas no Supremo; e a PEC 28/2024, que permite ao Congresso anular decisão do Judiciário que deputados e senadores considerem ultrapassar a competência da Corte. Para esta segunda, era esperado que líderes do governo no Congresso buscassem formas de se construir um acordo.
Pesquisadores consultados pelo Blog apontam a importância de, após se chegar a um consenso sobre os recursos bloqueados, realizar um freio de arrumação no uso das emendas. “A ideia não é voltar ao modelo pré-2015, quando todas as emendas eram discricionárias e o Executivo podia inclusive contingenciar 100% delas. Ao mesmo tempo, o montante de R$ 52 bilhões em emendas parece ser exagerado. É maior do que o orçamento de boa parte ministérios e de algumas políticas públicas”, afirma Braulio Borges, pesquisador do Centro de Política Fiscal e Orçamento (CPFO) do FGV IBRE. Hoje, o valor alocado para emendas parlamentares representa 22% do total do orçamento voltado às despesas não-obrigatórias. “Mais preocupante que o valor em si, entretanto, é a questão da transparência e rastreabilidade, que foram o foco da decisão do ministro Dino”, afirma. “Nem entro no mérito de como essas emendas estão sendo distribuídas – considerando que hoje quem tem maios poder de articulação no Congresso pode levar mais, podendo gerar uma grande desigualdade na distribuição de recursos entre estados e municípios. Só é possível avaliar a eficiência, o custo-benefício de uma alocação de recursos, se soubermos onde estão sendo aplicados. E, nesse sentido, as emendas não são diferentes de qualquer outra dotação orçamentária”, diz.
Borges foi um dos pesquisadores do CPFO que participaram do debate para a elaboração da Carta do Ibre de março deste ano (releia aqui), que traça um histórico da evolução das emendas parlamentares desde 1995, quando foram criadas as emendas individual – para representar interesses locais – e a de bancada ou comissão, focada em um viés mais estruturante. Tal como destacado por Borges, os pesquisadores apontam na Carta que o curso político nas democracias avançadas aponta a um papel mais relevante do Poder Legislativo em coordenar políticas públicas com o Executivo, mas defendem que também é preciso corrigir o que classificam de vícios de atuação no que diz respeito a definir prioridades alocativas, monitorar e avaliar sua execução. “Outra ação importante nesse sentido é robustecer TCU e AGU para trabalhar em prol desse objetivo”, diz Borges.
Em seu voto na sexta-feira, o ministro Gilmar Mendes fez referência a artigo da Conjuntura Econômica de dezembro de 2022 assinado por Paulo Hartung, ex-governador do Espírito Santos, Marcos Mendes, pesquisador do Insper, e Fabio Giambiagi, pesquisador associado do FGV IBRE (íntegra aqui). Mendes aponta que, diante da necessidade de aprimoramento do modelo das emendas, uma alternativa seria elaborar, tal como mencionado pelos autores no artigo, “um plano que viabilize a utilização de emendas parlamentares em obras de infraestruturas ou a criação de um ‘banco de projetos de investimentos, já previamente analisados e aprovados que, uma vez incluídos no orçamento, poderiam ser objeto de acréscimo de dotação por meio de emendas’, tal como já previsto no art. 165, § 15, da Constituição”. O ministro reforçou a mensagem de que não se trata de demonizar a alocação de recursos orçamentários via emendas impositivas, mas corrigir um déficit disciplinar e harmonizar normas para que esses recursos “viabilizem a estruturação, a organização e implementação de política pública, sobretudo no que concerne aos critérios de distribuição de recursos”. Na Ação Direta de Inconstitucinalidade 7697 (link) do ministro Dino, outro artigo de Hartung, Mendes e Giambiagi já havia sido citado, da Conjuntura Econômica de setembro de 2021 (confira aqui), para descrever o curso evolutivo das emendas a partir de 2015. Nesse texto, os autores já afirmavam a necessidade de se distinguir interesses legítimos de parlamentares de poderes que se demonstraram em certa medida abusivos.
Na Carta do IBRE de março, os pesquisadores da CPFO apontam sugestões para aprimorar a interação Legislativo-Executivo no campo das emendas parlamentares:
- capacitar o Congresso Nacional, melhorando sua estrutura técnica e qualificando o método de definição de emendas.
- promover uma avaliação de retorno econômico e social das emendas, estabelecendo critérios mínimos para inclusão no orçamento público.
- regulamentar a indicação de beneficiários das emendas de comissão, mitigando a volta da dinâmica do orçamento secreto, em que um parlamentar pode dispor do recurso da forma que quiser.
- criar condições para fiscalizar as transferências especiais, as chamadas “emendas PIX”.
- e, no médio/longo prazo, fortalecer as comissões temáticas (que tratam de saúde, educação etc.) para ampliar sua interação com as áreas setoriais do governo, ao mesmo tempo que devem ganhar mais força política no Congresso Nacional.
O cientista político Carlos Pereira, pesquisador da FGV Ebape, lembra ainda que essa revisão abre uma janela de oportunidade para que o Executivo recupere parte da força das emendas como ferramenta de montagem e gestão da coalizão de governo. “O problema da improdutividade das emendas impositivas não é apenas a falta de transparência e nem o fato de que o Congresso passou a ter controle sob um maior quinhão de recursos públicos, mas o fato do presidente ter perdido parte dessa moeda de troca”, afirma.
As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.