“É preciso repensar a estrutura dos repasses aos municípios”, defende pesquisadores

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Recentemente, os pesquisadores do centro de Política Fiscal e Orçamento Público (CPFO) do FGV IBRE têm se dedicado a estudar o que Manoel Pires, coordenador do CPFO, chama de “descentralização silenciosa”: o aumento, em especial desde a pandemia, do montante de recursos públicos administrados por estados e municípios, em que se destacam as transferências federais. Se por um lado essa tendência é positiva, posto que governos locais têm mais conhecimento sobre as necessidades da população, por outro torna mais complexo o monitoramento e coordenação de políticas públicas, bem como o compromisso com um ajuste fiscal.  

No 2º Encontro do CPFO, promovido no início de agosto, os pesquisadores Úrsula Dias Peres (Each/USP) e Eduardo Marques (CEM/USP), apresentaram um estudo que joga luzes a esse desafio no nível municipal. A ideia foi demonstrar as diferenças de perfis entre os municípios brasileiros, e quais as consequências dessa heterogeneidade para o federalismo fiscal.

Para essa análise, os pesquisadores dividiram os municípios em três tipos. O primeiro, batizado de “aldeias e centros locais”, reúne 84% dos municípios do país, ou cerca de 3 mil, caracterizados por serem pouco populosos – 12,4 mil habitantes na média –, ter o setor público como líder da atividade econômica, seguido pela agricultura, e responder, no total, por um quinto da riqueza gerada por esses entes. O segundo grupo, onde estão os municípios chamados de “vilas”, configuram 13% do total e reúnem um quarto da população e do PIB dos municípios brasileiros.  Já o grupo das “metrópoles e centros regionais” reúne municípios que representam menos de 4% do total, mas quase metade da população e mais da metade da riqueza.

Características sociodemográficas - em médias

Indicadores de capacidades municipais, por tipo

Fonte: Centro de Estudos da Metrópole.

O levantamento mostra que os municípios aldeia são os que apresentam os mais baixos indicadores de capacidades públicas. Dessa avaliação constaram itens como a presença de agências municipais, conselhos, fundos ou mesmo funcionários da administração direta com curso superior. Marques também destaca que esses municípios em geral registram padrões de pobreza mais concentrados e, no aspecto político, uma presença mais acentuada de máquinas políticas do que nas cidades de médio e grande porte. Entre as evidências, o pesquisador cita que em cerca de 850 municípios aldeia a proporção de filiados de partidos políticos supera a quantidade de eleitores. “Na verdade, essa informação não está falando da dinâmica política partidária local, sobre as máquinas políticas”, afirma.

As aldeias são as que menos geram receita própria – R$ 181 per capita contra R$ 400 nas vilas e R$ 664 nas metrópoles. Esses valores são calculados a partir de uma média entre 2005 e 2022, e refletem fundamentalmente a arrecadação de IPTU e ISS. Em contrapartida, esses municípios são os que registram o maior volume em transferências federais per capita, somando as obrigatórias (FPM, Fundeb e SUS) e as voluntárias (convênios e emendas): R$ 1,8 mil per capita, na média entre 2005 e 2022, enquanto as vilas somam R$ 686 per capita e as metrópoles, R$ 392. No caso das transferências estaduais (ICMS e IPVA), a distribuição é mais equilibrada entre as categorias de municípios, pendendo ligeiramente a mais para as aldeias, fruto de mudanças na repartição do ICMS, destaca Peres.  

Receitas e transferências médias por tipos, 2005/2022 (R$ pc)

Fonte: Centro de Estudos da Metrópole.

“Quando analisamos a linha dos gastos, observamos que de fato há muito mais despesas sociais per capita nas aldeias do que nas metrópoles – como em educação, saúde, habitação, transportes e segurança pública”, reconhece a pesquisadora. “Mas as metrópoles têm uma concentração de problemas urbanos – envolvendo inclusive o impacto das mudanças climáticas – que também trazem desafios e não estão sendo compensados pela perda de transferência para as outras categorias de municípios”, observa.  

Quando se trata das receitas de capital – rubrica que inclui operações de crédito, verbas do PAC e de emendas parlamentares – as aldeias também levam a melhor: R$ 230 per capita, contra uma média de R$ 127 nos demais grupos. Peres destaca que a receita de capital média passou a crescer mais fortemente entre os municípios aldeia a partir de 2017. Essa expansão deve ser observada com cuidado, alerta a pesquisadora, levando em conta a baixa capacidade pública observada entre esses entes. “Para além do fato de o controle ser mais precário nesse grupo – por exemplo, para inibir corrupção – há a questão da forma de uso e de garantia de continuidade das políticas. Ou seja, corre-se o risco de não colaborar para o cumprimento do resultado primário e ainda desperdiçar recursos, ao não se implementar uma política pública de forma devida”, afirma, citando como exemplo uma série de políticas educacionais, incluindo o novo Fundeb, que implicam uma boa gestão de dados, que muitos municípios ainda não têm capacidade de fazer.

“Sabemos que há uma enorme dificuldade desses entes em lidar com esses recursos de forma perene, porque o gasto urbano muitas vezes é um gasto de capital que implicará depois um gasto contínuo com o qual não necessariamente conseguirão arcar”, disse. “Isso reforça que temos que repensar como estamos estruturando a forma de repasse para os municípios, mais além do FPM, e a implementação de políticas públicas”, defendeu.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.