A contribuição dos pesquisadores do FGV IBRE ao debate macroeconômico de 2024 refletida nas Cartas do IBRE
Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro
Publicada na revista Conjuntura Econômica, a Carta do IBRE reflete parte do trabalho dos pesquisadores da Economia Aplicada do FGV IBRE. Aqui, oferecemos um repasso sobre as contribuições ao debate macroeconômico de 2024 representadas nesse texto mensal, escrito pelo diretor do Instituto, Luiz Guilherme Schymura. Como poderá conferir, há questões estruturais que ainda permanecerão na agenda.
JANEIRO: Política industrial
No primeiro mês de 2024, os pesquisadores do FGV IBRE buscaram as mais recentes revisões sobre política industrial presentes literatura econômica para traçar recomendações para o Brasil. Samuel Pessôa pontuou que alguns entraves para o país para operar esse tipo de política campo são uma baixa poupança doméstica, “condicionando o juro elevado e a tendência à apreciação do câmbio”, bem como carência de capital humano, “pelo lento avanço da qualidade da educação”. Além de competir com os recursos dedicados a garantir um Estado de bem-estar social que países do Leste Asiático, onde há políticas industriais bem-sucedidas, não têm, Pessôa lembra que o Brasil é o país “do direito adquirido”, em que programas de subsídio nunca terminam. Trata-se de um ambiente político e institucional que dificulta a descontinuidade de políticas que deram errado, diz.
No Brasil, aponta a Carta, o recomendável é que políticas industriais optem por apoiar setores alinhados às vantagens comparativas, como foi o caso do agronegócio, com apoio da Embrapa. Quando se tratar de casos “à revelia das vantagens comparativas”, como foi o da Embraer, Pessôa destacou a importância de se focar a especialização em algumas etapas do processo, e da acoplagem a um forte projeto educacional, que no caso foi apoiado pelo ITA. Também destacou a importância de uma minuciosa avaliação dos fracassos pregressos e dos sucessos, para o desenvolvimento de protocolos que norteiem a intervenção governamental.
Para tornar um pouco menos escassos os recursos públicos, Pessôa e Braulio Borges consideram que uma possibilidade é a redução dos subsídios e benefícios dados a setores que em que o apoio governamental “já deu certo”, como a agropecuária – cálculos de Borges apontam a R$ 85 bilhões que o setor recebe anualmente em benefícios e renúncias – e o de petróleo e gás, que ainda recebe ajudas importantes como o Repetro.
FEVEREIRO: Política fiscal
A Carta traçou cinco importantes desafios no campo fiscal para 2024.
1. A desoneração da folha, cuja extensão implicaria uma perda de receita estimada em R$ 18 bilhões pelo governo. O resultado desse debate foi a Lei 14.973, sancionada em setembro, que prevê o fim gradual dessa desoneração.
2. A eventual alteração da meta de resultado primário, que acabou se confirmando. Manoel Pires destacou naquele momento a indisposição que cresceu em diversos setores do governo diante da possibilidade de um cenário de contingenciamento no limite máximo permitido no novo arcabouço, de 25% das despesas discricionárias – assim como o risco de comunicar descompromisso fiscal com a mudança.
3. Expectativas fiscais. Esse desafio se intensificou na segunda metade do ano, com a deterioração da percepção os agentes econômicos, e acompanhará o governo em 2025. Naquele momento, a Carta apontava a dificuldade que o governo já apresentava, desde a aprovação do novo arcabouço, sem melhora relevante até então.
4. Orçamento e política. O quarto desafio citado foi o de harmonizar a velocidade possível de ajuste com as expectativas políticas.
5. A lista ainda incluiu a difícil tarefa de suavizar a desaceleração cíclica da economia – naquele momento, ainda sob a expectativa de que a expansão da atividade econômica em 2024 seria metade da observada em 2023.
MARÇO: Microempreendedor individual
Com levantamento realizado pelos pesquisadores Janaína Feijó, Silvia Matos, Fernando Veloso, Fernando de Holanda Barbosa Filho e Paulo Peruchetti, a Carta de março lançou luzes sobre a figura do Microempreendedor Individual (MEI). Eles demonstraram como o forte aumento no número de abertura de empresas desde a criação do MEI, em 2008, não significa necessariamente um sinal de forte dinamismo econômico. De 2019 a 2023, o percentual de MEIs dentro do universo de empresas abertas no Brasil está estabilizado em 75%. A grande maioria desses negócios, afirmam, são pequenos com baixa probabilidade de crescerem. Os pesquisadores identificaram que 51,4% do total de MEIs se concentram em 20 atividades dos setores de serviços gerais, comércio, alojamento e transportes.
Além disso, com base no relatório Estatísticas de Microempreendedores Individuais, por exemplo, eles verificaram que em 2021 70% do estoque de MEIs do Brasil tiveram algum vínculo formal de emprego entre 2009-2021, o que identificam como forte sinal de que o interesse em se enquadrar no MEI não se limita a “modestos trabalhadores autônomos na informalidade”, mas bem se tratando de “uma forma disfarçada de emprego convencional”. Os pesquisadores advertem que é importante levar essas características em conta na tomada de decisões sobre políticas voltadas ao empreendedorismo, destacando o forte custo em termos de renúncia tributária e de receitas previdenciárias que o programa implica. “Seria muito importante se atentar para a questão de se o programa está ou não cumprindo os objetivos para os quais foi criado”, diz a Carta.
ABRIL: Emendas Parlamentares
O tema, que mais recentemente tem como protagonista o ministro do Supremo Flávio Dino, ainda promete muitos capítulos. Na Carta de março, inspirada em levantamento de Manoel Pires e Carolina Resende, os pesquisadores demonstram os motivos do crescimento expressivo do volume de emendas parlamentares no Orçamento Federal. Em termos nominais, apontam, as emendas saíram de R$ 6,14 bilhões em valores empenhados em 2014 para um montante autorizado de R$ 44,67 bilhões em 2024. Os pesquisadores destacam que, desde a promulgação da LRF, em 2001, houve uma tendência de se superestimar as receitas no processo orçamentário, permitindo o acolhimento de muitas despesas, deixando o conflito distributivo para a execução do orçamentária. O bom crescimento econômico dos anos 2000, ajudado também pelo forte aumento da carga tributária entre 1999 e 2004, contribuiu para que boa parte dessa subestimação no final se realizasse, reduzindo as fricções. Quando o crescimento desacelerou, na primeira metade da década de 2010, essa estratégia passou a dar problema, alimentando a insatisfação do Congresso, que para se defender passou a desenvolver um processo de normatização das emendas.
Pires considera que as recentes discussões em torno de uma reforma orçamentária que mitigue o problema das emendas tendem a se concentrar em regras – coo mudanças no conceito de restos a pagar, e pouco na cultura que envolve esse processo. Para equacionar a questão de forma virtuosa, ele defende que “mais importante do que discutir as novas regras em si, é que elas apontem e sinalizem uma nova cultura em que Executivo e Legislativo interajam colaborativamente em todo o processo orçamentário, como nas democracias mais maduras”, e oferece algumas sugestões junto aos demais pesquisadores envolvidos na discussão que gerou a Carta.
MAIO: Retomada do mercado de trabalho
Diante de taxas de desemprego excepcionalmente cadentes e aumento ímpar da formalização da economia, os economistas do FGV IBRE trataram de analisar as características desse processo. Entre os destaques da Carta está uma análise da evolução do saldo do Caged desde 2020 até o último dado disponível na data de publicação por tipo de contrato, que não apontou evidência de que o dinamismo do trabalho formal esteja acontecendo nos novos tipos de contrato criados pela reforma trabalhista. “O contrato intermitente, por exemplo, representou apenas 2,9% do saldo formal de empregos no primeiro trimestre de 2024. Assim, permanece como hipótese mais provável que o impulso da reforma trabalhista ao emprego formal esteja ligado à redução de custos das modalidades tradicionais de contratação já existentes quando a mudança foi promulgada (como a referida transferência de custos para trabalhadores que perdem ações)”.
Entre outros elementos, os pesquisadores também observaram a evolução do rendimento habitual real do trabalho, com alta de um mínimo de R$ 2.756 no trimestre outubro-dezembro de 2021 para R$ 3.123 no primeiro trimestre de 2024, de 13%. Eles identificaram que parte dessa elevação deriva da mudança na composição educacional da população ocupada. “Tomando-se o quarto trimestre de 2023 contra o quarto de 2022, 37,4% da alta da renda real derivou da melhora educacional”, afirmaram. “Num exercício contrafactual em que a composição educacional dos trabalhadores é fixada sempre no mesmo padrão (isto é, a PO não se torna gradativamente mais escolarizada), o rendimento habitual médio seria de R$ 2.888 no quarto trimestre de 2023. Já os indicadores oficialmente divulgados, incluindo a melhora educacional, apontam R$ 3.031,62 no quarto trimestre de 2023”, reitera a Carta. Eles destacam que os impactos da reforma trabalhista e da melhora da composição educacional a mão de obra constituem-se em uma importante agenda de pesquisa sobre o mercado de trabalho nacional.
JUNHO: Necessidade de rebalancear a estratégia de ajuste fiscal
Com a redução da meta de resultado fiscal de 2025 e seguintes anos definida pelo governo, os sinais de alerta em torno da viabilidade do ajuste fiscal se intensificaram. A Nesse momento, a Carta apontava que a distância para o cumprimento da meta original de superávit de 0,5% do PIB em 2025 a partir do resultado previsto em 2024 superava R$ 100 bilhões. Na Carta, o grau de dificuldades é comparado ao da crise 2015/16, quando o déficit primário acumulado em 12 meses, de 2,44% do PIB, era similar ao observado em março de 2024. Naquele momento, entretanto, o hiato do produto havia caído a quase -5%, diferentemente do momento atual, em que não há capacidade ociosa, mas sim uma economia superaquecida. “Ao contrário de momentos do passado, em que governos nessa situação usavam receitas não recorrentes para conter o déficit, hoje despesas não recorrentes estão estimulando a economia, como o pagamento de precatórios no final do ano passado”, destacou a Carta. Manoel Pires defende no texto que, por questões estruturais, ajustes fiscais no Brasil tendem a ser lentos, mas aponta algumas tarefas importantes, como perseverar na agenda de fechamento das brechas para planejamento tributário, olhar também par ao ajuste do lado das despesas, e perseverar na agenda de reformas estruturantes, como a administrativa e as vinculações orçamentárias, que alimentam expectativas fiscais positivas.
JULHO: Imposto seletivo na reforma tributária
Neste mês, a Carta deu especial atenção ao debate da regulamentação da reforma tributária – aprovada no mês de dezembro –, tratando do Imposto seletivo. Além de traçar um histórico sobre esse instrumento, recomendando um debate mais cuidadoso sobre as escolhas em torno dos produtos que abrangerá, o texto traz a defesa de Bráulio Borges, de que o imposto seletivo arrecade não apenas o suficiente para igualar a arrecadação do IPI (descontada a Zona Franca de Manaus), tal como indicado pelo secretário especial da Reforma Tributária, Bernard Appy, mas possa ultrapassar esse limite em benefício de um “sistema tributário mais racional para o Brasil”, colaborando para “aliviar a carga sobre os demais produtos que não geram externalidades negativas para o meio ambiente e a saúde humana, de forma a melhorar os resultados fiscais e o bem-estar, e reduzir gastos públicos e privados com saúde”.
Naquele momento, a Carta destacou que o histórico do Brasil quanto ao imposto seletivo deixa a desejar. Enquanto na América Latina e o Caribe a arrecadação com esse imposto na maioria dos casos evoluiu positivamente como proporção do PIB entre 1998 e 2021, conforme levantamento do CPFO, o Brasil – que no começo dessa série apresentava nível de arrecadação semelhante – tomou a direção contrária. Em 1998, a arrecadação do IS no Brasil representava 1,55% do PIB; em 2021, caiu para 0,94%. “Em 2022/23, segundo as estimativas do CPFO, as receitas com excise taxes no Brasil recuaram mais um tanto, para 0,6% do PIB (reflexo de desonerações do IPI implementadas ao longo de 2022, que não foram revertidas). Entre 2016 e 2021 estavam em torno de 0,8% do PIB”. Segundo Borges, o encolhimento da arrecadação com IPI e CIDE, impostos seletivos já aplicados no país colaboraram pela queda da carga tributária efetiva dos impostos indiretos, “que chegaram a equivaler 31% do consumo em 2008, e em 2023 esse porcentual caiu abaixo de 23%. Na média de 2012 a 2021, os cinco impostos corresponderam a pouco mais de 26% do consumo”. “Eu me preocupo um pouco com a blindagem do Imposto Seletivo, que deveria ter um horizonte mais de longo e médio prazo, para que os seus diversos efeitos benéficos possam ser colhidos ao longo do tempo”, diz Borges no texto.
AGOSTO: Segurança pública
A atuação federal na área da segurança pública foi o tema do mês, e contou com a colaboração de Joana Monteiro, da FGV Ebape. Em especial, sobre a necessidade de uma emenda constitucional que garanta base legal para a presença federal nesse campo sem ferir o pacto federativo. O texto reconhece que muito pouco foi feito para estruturar a governança da segurança pública no Brasil – tal como aconteceu na saúde, com o SUS e na educação, com o Fundeb. Monteiro, entretanto, “teme que o difícil trâmite da uma PEC mobilize as atenções do governo federal e desvie o foco de toda uma agenda de iniciativas de aprimoramento da segurança pública que pode ser realizada dentro do atual arcabouço institucional.
A pesquisadora da Ebape especialista em segurança ressalta que no campo da segurança “existem vários problemas, e a gente quer resolver todos com a mesma fórmula, que é a polícia militar ostensiva praticando elevados níveis de força”. Ela aponta que, assim como na saúde se discutem doenças de forma separada, o mesmo deve ocorrer com as diversas modalidades de crime. E, na opinião da pesquisadora, o governo federal deve liderar esse debate, especialmente no tema do crime organizado, cujo combate já lhe cabe no atual arcabouço institucional por diversas razões, incluindo o caráter transnacional desse tipo de atividade criminosa. Ela ainda destaca a importância da integração e cruzamento de informações, que implicam “modernizar o sistema de segurança pública no Brasil, o que obviamente se constitui em uma pauta a ser abraçada pelo governo federal. Se o governo julga que a PEC de segurança pública é importante para viabilizar sua presença de forma mais robusta no combate ao crime, seria bom que se conscientizasse também de que há uma série de ações que podem ser tomadas de forma imediata ou a curto prazo, sem que seja preciso esperar o trâmite politicamente custoso e possivelmente longo de aprovação de uma emenda constitucional.”
SETEMBRO: Nova renegociação da dívida dos estados
Um novo plano de renegociação da dívida dos estados brasileiros foi aprovada em meados de dezembro. Meses antes, os pesquisadores do FGV IBRE advertiam as implicações desse plano, o que inclui impacto fiscal não trivial em um momento de tensão quanto à capacidade de se conter a trajetória da dívida pública.
Além de traçar um histórico das renegociações de dívida desses entes com o governo federal, a Carta mostra, por exemplo, o impacto da redução dos juros dessas dívidas, levando em conta o custo de captação para a União.
Em uma perspectiva mais ampla, Manoel Pires analisou à época que o sucesso da atual renegociação entre União e estados depende de três fatores: “O primeiro seria incentivar os estados em dificuldades financeiras a voltar a pagar de forma gradual as dívidas, condição fundamental para que se possa avançar de forma mais estruturante nesse tema a longo prazo. O segundo é o maior crescimento econômico, para diminuir o conflito político nos orçamentos estaduais. Pires nota que há atualmente um ciclo de aceleração econômica, para um ritmo provavelmente inferior ao da década de 2000, mas superior aos anos que se seguiram à crise de 2015/2016. Se esse arranque for sustentável, é um ponto favorável ao sucesso da renegociação. A terceira questão é o fato de que, apesar da estabilidade dos níveis de dívida estadual, existem situações muito díspares, com poucos estados devendo muito e provavelmente tendo que passar por alguma reestruturação fiscal. Dessa forma, procurar uma solução fiscal para esses estados mais endividados (a maioria deles entre os maiores da Federação) é muito importante.”
OUTUBRO: Diferencial salarial do ensino superior
Entre 2012 e 2024, o número de trabalhadores com 16 anos ou mais de estudo (ensino superior completo) quase dobrou, de 12 milhões para 22,4 milhões. Os pesquisadores do FGV IBRE apontam, entretanto, que esse forte aumento veio acompanhado de uma queda generalizada do diferencial de salário entre os que têm ensino superior completo e todos os outros demais níveis de escolaridade, entre o segundo trimestre de 2012 e o mesmo trimestre de 2024. “Em 2012, trabalhadores com ensino superior completo ganhavam 152% a mais em média do que aqueles com 12 a 15 anos de escolaridade. Em 2024, esse percentual se reduziu para 126%, numa queda de 25,91 pontos percentuais (p.p.). Já no caso dos trabalhadores com menos de um ano de escolaridade, aqueles com ensino superior completo ganhavam 664% a mais em 2012, e 386% a mais em 2024”.
Além de analisar os motivos dessa evolução, os pesquisadores do FGV IBRE defendem que essa tendência não deveria desanimar a população investir em educação. “O diferencial do ensino superior permanece muito elevado no Brasil, com potencial de jogar muito para cima a renda do recém-formado”, destacam, especialmente diante da ampliação do uso da inteligência artificial (IA). “Embora os postos de trabalho desse grupo estejam mais expostos a essas novas tecnologias, esta exposição tende, na maior parte dos casos, a ser complementar – o posto de trabalho é mantido com potencial de se tornar mais produtivo.”
NOVEMBRO: Surpresas e alertas vindos da demografia
A Carta tratou tanto das tendências da evolução da demografia brasileira, como também das dificuldades do IBGE em se produzir esses dados. Para esse texto, contribuiu o debate dos pesquisadores com o economista Francisco Pessoa Faria, da LCA Consultores. Relatório de Faria aponta, por exemplo, o choque proporcionado pela menor expansão da população brasileira divulgada no Censo de 2022 em relação às projeções realizadas pelo IBGE em 2018, de cerca de 10 milhões de brasileiros a menos. Uma revisão realizada em agosto de 2024 corrigiu o número do Censo de 2022 para 210,9 milhões de habitantes no Brasil, gerando certo alívio diante dos impactos que o primeiro número implicava, mas ainda assim, indicando um processo de envelhecimento da população mais acelerado que o estimado. Outro dado pouco explorado até então foi a contribuição do saldo migratório internacional para esse resultado, explicado na Carta.
O texto também ressalta a importância do uso dos chamados “registros administrativos”, como certidões de nascimento e óbito, dados da Polícia Federal sobre emigração e imigração e entradas e saídas do país por aeroportos, para a contagem da população e outras informações que se extraem normalmente dos Censos, de uso crescente em muitos países. Roberto Olinto, pesquisador associado do FGV IBRE e ex-presidente do IBGE, defende na Carta que já chegou o momento no Brasil de se construir também um “sistema de estatísticas demográficas”, que permitisse uma atualização das mudanças populacionais e temas correlatos em prazos mais curtos. Dessa forma, haveria menos dependência dos Censos demográficos.
DEZEMBRO: Disseminação do risco fiscal
Com o aumento da deterioração das expectativas dos agentes econômicos e da tensão em torno da aprovação do pacote de ajuste fiscal do governo – que, como apresentado, já havia sido diagnosticado como insuficiente para conter o aumento dos gastos públicos na medida necessária – a Carta analisou quatro componentes da chamada disseminação do risco fiscal: governos subnacionais; empresas estatais; política de crédito público e despesas fora do orçamento público.
O texto dá especial ênfase ao papel dos governos subnacionais, destacando a crescente descentralização de recursos para estados e municípios observada nos últimos anos “Numa perspectiva mais longa, o gasto federal real saiu de R$ 475 bilhões na média dos quatro trimestres de 2019 para os R$ 540 bilhões no terceiro trimestre deste ano, com avanço de 13,8%. Nesse mesmo período, o gasto real dos governos subnacionais disparou de R$ 458 bilhões para R$ 630 bilhões, numa alta de 38% (valores deflacionados pelo IPCA)”, destacando a necessidade de se observar o controle de despesas também no nível subnacional.
Algumas recomendações de política fiscal para conter a disseminação do risco das contas públicas presentes na Carta: – seria desejável que o pacote de ajuste fiscal fosse suficiente para incorporar no orçamento as políticas públicas que são financiadas por fora (o Pé de Meia foi incluído); – vincular, de forma gradativa, a independência das empresas estatais a metas de desempenho e à redução de seu impacto fiscal negativo para o Tesouro Nacional; – amenizar o impacto negativo da renegociação de dívidas estaduais, vinculando o acordo às medidas de abertura de espaço fiscal (com metas de ajuste das contas públicas estaduais), de modo a recuperar o resultado primário dos entes subnacionais, reforçando a necessidade de se interromper o processo de descentralização de recursos fiscais para impedir a descoordenação entre a política fiscal e a política monetária; – revisar o sistema de funding das operações de crédito ligadas ao setor público de forma estrutural, para torná-lo mais perene e evitar seguidas medidas pontuais e insuficientes, que têm levado incerteza aos agentes econômicos.
As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.