Ajuste macroeconômico: lições do passado e do presente para o crescimento brasileiro

Por Solange Monteiro, do FGV IBRE

No livro Adeus, Senhor Portugal (Companhia das Letras, 2022), o jornalista Rafael Cariello e o economista Thales Zamberlan Pereira, professor da FGV EESP, retratam como o roteiro da independência brasileira se assemelhou ao de vários outros países, como a França, iniciado em uma crise econômica que culmina na destituição do antigo regime. Aqui, a esperança de que a chegada de Dom João ao Brasil em 1808 colocaria o país próximo do poder e da prosperidade logo foi substituída pela frustração da sociedade ao ver a desestabilização das contas públicas provocada pelo futuro rei - que usou a receita de impostos criados por ele a exportações do hoje Nordeste do país para ampliar gastos e deflagrar guerras, gerando desequilíbrios cobertos com emissão monetária, culminando em inflação. “Até então, as pessoas não estavam acostumadas com variações fortes de preços, e a instabilidade econômica se instala, com descontentamento da sociedade como um todo. E esse processo que se acentua quando Dom Pedro se torna imperador e passa a repetir os mesmos erros do pai”, descreve Zamberlan, lembrando que o a economia brasileira só passa a se reestabilizar quando Dom Pedro também entra num navio e parte do Brasil, e as decisões de caráter absolutista sobre as contas passam a ser substituídas pelas do Parlamento.

A história contada por Zamberlan e Cariello foi uma das que ilustrou, na semana passada, o webinar promovido pela FGV EESP que traçou um paralelo entre os atuais desafios de crescimento do Brasil com os de 200 anos atrás, em referência ao bicentenário da Independência, celebrado em setembro. E que deixou claro que apostas envolvendo desequilíbrio fiscal e inflação terminam mal, com consequências persistentes, como o baixo crescimento.  

No evento, Samuel Pessôa, pesquisador do FGV IBRE, ressaltou duas claras quebras estruturais no crescimento da economia brasileira dos anos 1900 até hoje. A primeira, em 1918, quando o país registra uma ascendente de crescimento que vai até 1980, com uma média anual de expansão do PIB per capita de 3,9%. “Esse aumento de crescimento registrado pelo país - que tem sido revisado em projeto de coautoria do economista Edmar Bacha, mas que considero que deverá manter a mesma tendência -  parece estar relacionado com o fechamento do mundo, em função das guerras”, afirmou. “Sob esse contexto, tudo indica que a gente se adaptava melhor”, afirma sobre a situação que precedeu o segundo momento de quebra, em 1980, a partir de quando o PIB per capita brasileiro cresceu em média 0,7% aa. “Ao registrar-se um novo movimento de abertura, meio que desaprendemos a crescer e estamos tentando fazê-lo até hoje.”

Esse segundo processo de globalização, que começou na virada de 1970/80, teve como característica, descreve Pessôa, de uma relação cada vez menor de valor adicionado pela mesma quantidade de faturamento exportado, característica do aumento do comércio de insumos intermediários, com a possibilidade de se quebrar o processo produtivo em etapas e espalhá-las pelos países. “E, nesse processo de construção de cadeias globais, o Brasil perdeu o bonde”, descreve, referindo-se ao fechamento acima da média da economia brasileira, prejudicando seu processo de crescimento. Para Pessoa, outros dois fatores colaboraram para esse baixo dinamismo do PIB: a manutenção de uma histórica cultura de privilégios entre grupos de pressão - a que economistas como Fernando de Holanda Barbosa se dedicaram a estudar e escrever -; e o chamado contrato social da redemocratização firmado na Constituição de 1988. “A partir daí, já não passamos mais a priorizar o crescimento, o que é algo natural em uma economia na qual a renda do eleitor mediano é menor que a renda média”, diz. 

Quebra estrutural do crescimento da economia
Crescimento anual (%)

Fonte: Ipeadata.

Desaceleração a partir de 1980 
Taxa de crescimento anualizada

Fonte: Observatório da Produtividaade Regis Bonelli.

Pessoa classifica que o melhor período dentro desses 40 anos de baixo crescimento se concentra entre 1993-2006, marcado por um processo de estabilização macroeconômica e construção institucional. “Não é, entretanto, o momento em que registramos maior crescimento de PIB e produtividade, o que acontece no período seguinte, marcado por medidas de intervencionismo na economia”, ressalta, atribuindo essa diferença de resultados à defasagem entre o estabelecimento de uma política e o surgimento de seus efeitos. E o que justifica, afirma Pessoa, o atraso dos efeitos de medidas de ineficiência econômica - como más decisões de investimento, regulação e intervenção econômica - tomadas entre 2006-13 -, que desembocaram na recessão de meados de 2014 ao final de 2016. “Se compararmos a crise subprime, a recessão brasileira e a pandemia, veremos que a subprime e a da pandemia, com toda a dor que produziu, não deixou tantas marcas permanentes para a economia como a recessão de 2014-16, quando perdemos 10 pontos de PIB permanentemente e tivemos retomar a economia de um nível abaixo do observado antes da recessão”, diz.

Para Pessoa, apesar do contexto econômico desafiador, o Brasil hoje pode estar se valendo desse efeito retardado de reformas que foram sendo operadas nos últimos anos, desde a reforma trabalhista de 2017.”Vemos, por exemplo, que o setor privado tem recuperado sua rentabilidade, e as contas públicas hoje já se encontram em uma situação melhor, quanto observados os resultados primários e da dívida pública”, diz.

Contexto atual e o que esperar de 2023 
As diversas alterações no teto de gastos fragilizou a regra

Fonte: IFI.

O que esperar de 2023 – cenários IFI

Fonte: IFI / alternativo A: prevê prorrogação de medidas de estímulo com R$ 200 adicionais do Auxílio Brasil dentro do teto / alternativo B: prevê prorrogação de medidas de estímulo com R$ 200 adicionais do Auxílio Brasil fora do teto.

Vilma Pinto, diretora da Instituição Fiscal Independente do Senado (IFI), ressaltou no evento que construir um cenário de ajuste macroeconômico sustentável, fundamental para consolidar um aumento do potencial de crescimento econômico do Brasil, dependerá do caminho a ser tomado quanto ao arcabouço fiscal a partir de 2023. No evento, Vilma ressaltou o descolamento observado nos últimos anos entre a trajetória das despesas submetidas à regra do teto e as discricionárias, fruto de várias mudanças na regra fiscal para ampliar o gasto público. “Até 2018, a despesa sujeita ao teto performava em linha com a despesa primária total, permitindo-se analisar o comportamento total dos gastos. Além das excepcionalidades provocadas pela pandemia em 2020, continuou-se operando  diversas alterações na regra, fragilizando-a”, alertou Vilma, lembrando que as mudanças no arcabouço de regras operadas em 2021, focando o curtíssimo prazo (PECs 113 e 114) abriram espaço temporário no teto, e mesmo assim não impediram novos contingenciamento e modificações. “Para 2023 apesar de a proposta orçamentária obedecer ao teto,  mensagem presidencial que acompanhou a apresentação da proposta sinaliza a intenção de se prorrogar benefícios sociais para o próximo exercício sem sinalizar como, e quando tentamos encaixar essa demanda na regra atual, vemos que é difícil pensar na viabilidade disso, pois demandaria uma redução das despesas discricionárias em um nível insustentável em termos de padrões históricos de despesas”, afirmou.

A diretora do IFI, ex-pesquisadora do FGV IBRE, afirma que um cenário com prorrogação de medidas de estímulos - como redução de impostos sobre combustíveis que terminariam no final deste ano -, mais o adicional de R$ 200, se pagos por fora do teto de gastos, levarão o resultado primário de volta ao campo negativo - saindo de estimados 1,3% do PIB este ano para -0,4% em 2023. Já a dívida bruta do governo geral aumentaria de 78% para 81,7%, pelos cálculos da IFI. “Também é preciso pensar na questão federativa, já que medidas implementadas este ano que afetam a estrutura de resultados de estados e municípios, seja ampliando gastos ou reduzindo receitas, também podem representar retrocesso no ajuste fiscal adiante”, concluiu.

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