Discussão sobre fundo regional precisa de balizamento, ainda que a decisão seja política, defende Manoel Pires

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

A discussão sobre o tamanho do Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) para compensar a perda dos estados com a aprovação da reforma tributária tem tomado proporções que preocupam Manoel Pires, coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV IBRE. Na seção do Boletim Macro FGV IBRE de junho assinada por ele, Pires alerta que, se forem aprovados valores muito altos, corre-se o risco de aumentar parte das distorções que a reforma tributária pretende eliminar, além de se tornar muito oneroso para a União.

Em seu texto, Pires aborda dois aspectos que a decisão sobre o FDR deve levar em conta: a do valor a ser definido, e a forma de aplicá-lo. Em relação ao montante que o fundo poderá alcançar,  até o momento foram citadas cifras que variam de R$ 50 bilhões – que teria sido aceita pelo relator da reforma tributária na Câmara, Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) – a cerca de R$ 100 bilhões, defendida por governadores. Para ilustrar o impacto que esses valores terão, Pires calculou quanto eles representam da arrecadação adicional que a União pode alcançar com a reforma. Conforme declarações do próprio ministro da Fazenda Fernando Haddad, esses ganhos potenciais, derivados de mudanças como a uniformização das alíquotas e o fim da cumulatividade presente no atual sistema, poderão ser a fonte principal de financiamento do fundo.

Como base para a criação de cenários, Pires levou em conta estudos como o de coautoria de Débora Freire Cardoso, secretária de Política Fiscal do Ministério da Fazenda, e o liderado por Pedro Cavalcanti, da FGV EPGE, nos quais os autores estimam que o impacto da reforma renderia um aumento do nível do PIB em torno de, respectivamente, 4,4% e 7,9% em um prazo próximo de uma década. “Há outros estudos, como o de Braulio Borges, pesquisador associado do FGV IBRE, que prevê ganhos maiores ao incluir variáveis como impactos na produtividade e ganhos de curto prazo com queda de risco país”, destaca Pires, indicando que, para esse exercício, optou por parâmetros mais conservadores. Os cenários criados por Pires para calcular ganhos de arrecadação da União partem de aumentos do nível do PIB de 5%, 10% e 15%. No exercício, Pires assumiu que os efeitos de crescimento serão crescentes e distribuídos de forma linear de 2024 a 2034. “A partir daí, calculou-se o valor presente em termos de ganhos de PIB descontando o fluxo futuro a uma taxa de juros anual de 4%”, diz.

O resultado a que Pires chegou foi de que, no cenário de crescimento do PIB de 5%, a arrecadação extra da União não alcançaria para cobrir sequer os R$ 50 bilhões, que hoje parece ser tratado como piso das negociações para o FDR. O valor presente líquido da arrecadação federal chegaria a R$ 417 bi, ligeiramente abaixo do necessário para garantir esse aporte anual. “Se o Fundo chegar a R$ 100 bi, seria necessário que a reforma gerasse um aumento de 10% no nível de crescimento do PIB, com um ganho de arrecadação que supere R$ 800 bilhões em dez anos”, diz Pires, lembrando que esse nível está acima das projeções usadas como referência, e que já tomam como base a aprovação do projeto em sua versão ideal, sem modificações do Congresso. “Como a União está valorizando essa reforma, é natural imaginar que os estados queiram vendê-la caro. O governo, por sua vez, pode até argumentar que a reforma trará outros ganhos para o país, como redução de pobreza e aumento das exportações. Mas isso não entra numa conta financeira. Dessa forma, R$ 50 bilhões já são um valor muito relevante dentro do que a reforma entrega potencialmente”, afirma.

Na avaliação do coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV IBRE, o montante que está sendo negociado não só preocupa por poder neutralizar ganhos de arrecadação da União, mas pelo risco de ampliar parte das distorções que a reforma pretende eliminar, caso não se discuta maneiras de ser aplicado. “Ainda não chegamos a esse debate. Mas se for para apenas trocar a forma de fazer guerra fiscal, estará acabando com parte do ganho pretendido, que é o de criar limitações para a guerra fiscal”, afirma. Pires ressalta que é ingênuo pensar na total subtração desse instrumento de atração de investimento por parte dos estados, lembrando que essa é uma prática comum em outras economias como  EUA e países europeus. “É preciso dar condição para se atrair uma ou outra empresa que seja estratégica. Mas, da mesma forma que é preciso garantir alguma autonomia, também é necessário impor limites. De outro modo, o resultado é que todos perdem receita como acontece agora”, afirma.

Pires reconhece que não se trata de um equilíbrio fácil de conquistar. “Basta ver o exemplo da Zona Franca de Manaus. Está se tentando mexer nesse regime agora, mas concretamente só se conseguirá acabar com a Zona Franca quando conseguirmos uma alternativa em que as regiões envolvidas reconheçam algum ganho que compense abandonar o atual benefício”, diz.

Uma forma que a União pode colaborar para promover as vantagens competitivas de estados e seu desenvolvimento de forma menos dependente de benefícios fiscais, na opinião de Pires, será investindo no campo da educação e da infraestrutura. “Um dos problemas que levam à concentração de cadeias produtivas em determinadas regiões é a oferta de infraestrutura e capital humano de qualidade”, afirma. Outra área em que os ganhos de arrecadação da União podem sem bem aplicados, cita Pires, é na promoção de arranjos produtivos locais, para o desenvolvimento de aptidões de cada região. “Mas esse é um investimento sem retorno imediato. E, durante o período de transição de regime, a ideia é manter os incentivos fiscais que já foram feitos. Ninguém perde nada num horizonte de tempo”, lembra. Essa construção, ressalta, depende de que o debate do FDR se desvincule parcialmente da questão tributária. “Os próprios estados podem apresentar alternativas. Eles perderão o instrumento da guerra fiscal, mas também ganharão receita, pois são consumidores e poderão destinar parte dessa arrecadação para um plano de desenvolvimento”, diz.

Uma das preocupações apontadas por Pires é de que, com o FDR, não se gere uma dependência permanente da União, especialmente se envolver montantes altos, e sem direcionamento adequado. No texto publicado no Boletim Macro, ele recorda o desenho original do FDR, lançado nas discussões da reforma tributária de 2012, durante o governo Dilma Rousseff. “O FDR descrito na MP 599 previa dois tipos de repasses. O primeiro, estruturado na forma de financiamentos (R$ 222 bilhões) e o segundo na forma de transferências (R$ 74 bilhões), por um período de 20 anos”, descreve. Os valores previstos não previam correção. Em 2022, corresponderiam a R$ 16 bilhões, sendo R$ 12 bilhões para financiamentos e R$ 4 bilhões na forma de transferências. “A ideia era de que uma parte dos recursos fosse usada para investimento em infraestrutura, e outra para fazer política pública, eventualmente até para ser usada como subvenção para atração de empresas, mas num montante limitado. E o custo fiscal era relativamente pequeno, porque a maior parte voltava para a União”, destaca.

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