A questão fiscal e um rearranjo do teto dos gastos

Quando eclodiu a pandemia, levando os governos a abrirem os cofres para tentar minimizar os catastróficos efeitos do vírus que se espalhou pelo mundo, havia o temor de que a dívida bruta no Brasil ultrapassaria os 90% em relação ao PIB. Algumas previsões eram mais pessimistas, sinalizando que a dívida poderia encostar nos 100% em relação ao PIB. No ano passado, a dívida bruta em relação ao PIB ficou ao redor dos 81,85%.

A Carta do IBRE, que vem se debruçando sobre a questão fiscal em textos recentes – as duas últimas, de setembro e de novembro de 2021, foram mostradas que o espaço fiscal não era tão curto e negativo como vinha sendo avaliado.

E, de fato, como mencionado na Carta desse mês, o quadro “acabou se relevando menos maligno do que a média das suposições. Entre 2020 e 2021, houve melhora descomunal e imprevista do resultado primário, de -9,95% do PIB para -0,4%. Já em relação a 2022, a projeção do mercado para o mesmo indicador saiu de -1,4% para -0,45% do PIB entre outubro de 2021 e abril de 2022”.

Alguns destaques da Carta deste mês:

• Numa lista de 40 países, reunindo o mundo avançado e os principais emergentes, o Brasil, segundo projeções do FMI, é um de apenas seis que melhoraram o resultado primário – em 0,5% do PIB – na comparação de 2022 (projeção) com 2019. Adicionalmente, essa foi a segunda maior melhora da lista, superada apenas pelo Chile, com 1,24% do PIB. A maior piora foi da Rússia, de 5,99% do PIB, mas países como Alemanha, China e Japão tiveram pioras de respectivamente 4,95%, 1,48% e 5,08%. Em relação à evolução da dívida bruta em igual período, e tomando-se o mesmo grupo de países, o Brasil, com aumento de 4% do PIB, ficou entre os dez melhores (isto é, que reduziram o indicador como proporção do PIB, ou os que menos aumentaram).

• Quando se analisa o médio e longo prazo, contudo, o panorama fiscal é menos reconfortante. Na verdade, a trajetória esperada pelo mercado da dívida bruta do governo geral como proporção do PIB em abril deste ano é consideravelmente pior do que a mesma projeção em outubro do ano passado. Na projeção de outubro, a dívida bruta atingia um platô máximo de 84,5% em 2025 e 2026, antes de iniciar queda inicialmente gradual, e que depois se acentuava, até o nível de 81,5% em 2031. Em abril, a projeção já era de elevação até um pico de 86,6% do PIB em 2028, caindo para 84,2% em 2031.

• A trajetória esperada pelo mercado para o resultado primário naquele mesmo período, na verdade, é – ao contrário da dívida – até um pouco melhor em abril deste ano do que foi em outubro de 2021, em ambos os casos com melhora gradual e um saldo que se torna positivo em 2025-26. Mas a diferença entre as duas trajetórias de projeções do primário cai até se tornar bem pequena a partir de 2025 (inclusive se inverte em 2028 e coincide em 2031). Fica claro, portanto, que a diferença significativa nas trajetórias projetadas em outubro e abril da relação dívida/PIB deriva não do resultado primário, mas da deterioração prevista do déficit nominal por causa dos juros mais elevados para combater a alta inesperadamente virulenta da inflação. Em 2022, por exemplo, a projeção do mercado de déficit nominal elevou-se de 5,8% para 7,5% do PIB entre outubro de 2021 e abril de 2022.

• Dessa forma, fica mais bem delineado que a leitura das projeções fiscais de curto prazo e as comparações internacionais apontam uma situação controlada – e talvez conducente ao relaxamento do esforço de consolidação fiscal, ainda mais levando em conta as enormes demandas sociais acumuladas por anos de mau desempenho econômico e a deterioração do estoque de capital público após anos de investimento em níveis mínimos. Por outro lado, a perspectiva fiscal de médio e longo prazo é bem menos animadora, impondo-se a questão de se é mesmo hora de abrandar as ações de ajuste das contas públicas.

Manoel Pires, coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV IBRE e Fábio Giambiagi, pesquisador-associado do FGV IBRE, como diz a Carta, propõe um rearranjo no teto dos gastos, já que “desde 2016, quando o teto foi introduzido, limitando o crescimento da despesa à taxa de inflação, houve efetivamente um controle do crescimento do gasto, mas com compressão dos dispêndios discricionários para patamares muito baixos. O teto acabou sendo formalmente alterado no ano passado para acomodar mais despesas”.

O que propõe os dois economistas, como citado na Carta:

• O arranjo proposto pelos pesquisadores flexibiliza a regra para permitir maior crescimento da despesa, de modo a evitar mudanças recorrentes, levando ao alongamento do período de ajuste. Nesse sentido, propõe-se alterar o limite de crescimento do gasto para IPCA+1,5% a.a., a vigorar nos próximos dez anos. Depois desse período, um novo limite para a despesa seria definido a cada governo, por meio de Lei Complementar, tendo como referência a sustentabilidade da dívida.

• A nova regra seria acompanhada de medidas de reforço fiscal para viabilizar de forma adequada o seu funcionamento e abrir espaço orçamentário para ampliar investimentos e a proteção social aos trabalhadores informais, que ficaram muito expostos na pandemia. Dentre as medidas, constam reforma administrativa, um subteto para as despesas com pessoal e reforma tributária.

• Além disso, propõem-se ajustes na regra fiscal para torná-la mais eficiente: (1) ampliando o conjunto de despesas sobre o seu alcance, (2) criando mecanismos mais objetivos de correção fiscal diante de déficits expressivos; (3) definindo um trâmite mais claro para o acionamento das cláusulas de escape em situações excepcionais e; (4) normalizando o pagamento de precatórios.

• Estimativas dos dois economistas indicam que essa nova regra fiscal, em conjunto com as medidas elencadas, combina um ajuste estrutural de médio prazo capaz de tornar a dívida pública sustentável e amplia o espaço fiscal de modo a viabilizar a gestão orçamentária para os próximos anos. Buscar a melhor conciliação entre esses objetivos é um caminho possível para mitigar os efeitos sobre as contas públicas de nosso inevitável e irrefreável conflito distributivo.

Ver a íntegra da Carta do IBRE

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