O federalismo fiscal brasileiro visto pela OCDE
Por Claudio Conceição, do Rio de Janeiro
A pandemia da Covid-19 colocou algumas federações em xeque, sobretudo aquelas mais descentralizadas onde governos subnacionais atuaram de forma decisiva na gestão da saúde pública. Com governos estaduais e municipais assumindo a dianteira no combate à pandemia, a situação no Brasil foi exacerbada até o ponto de levantar a hipótese de uma inversão da lógica original do regime federativo brasileiro baseado em regras impostas “de cima para baixo”.
Para procurar entender de que forma os governos atuaram, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), analisou a gestão fiscal em distintos países, levando em conta as regras fiscais vigentes em cada um deles. A análise se centrou em quatro pilares: autonomia, responsabilidade, co-determinação e estrutura orçamentária
Cada quesito procurou capturar de que forma os governos agiram e seus limites de atuação
• O indicador autonomia captura o poder dos governos subnacionais conduzirem a própria política fiscal na área da tributação, gastos, empréstimos e orçamento.
• No de responsabilidade, mede-se como os governos subnacionais arcam com as consequências na gestão fiscal. Ou seja, em que sentido podem afetar a posição fiscal do setor público com resultados fiscais insustentáveis.
• O indicador de co-determinação é utilizado para avaliar até que ponto os governos subnacionais podem moldar a formulação de políticas fiscais do Governo geral, ou seja, a influência dos governos subnacionais na gestão fiscal do país por meio de canais como o Parlamento nacional ou a Suprema Corte.
• O indicador de estrutura orçamentária é também atributo relevante que foi adotado para caracterizar o modelo federativo de cada país, medindo-se a robustez do arcabouço de regras, processos e procedimentos de gestão fiscal capazes de restringir a discricionariedade da política fiscal.
Em artigo publicado na edição da revista Conjuntura Econômica deste mês, José Roberto Afonso e Leonardo Ribeiro, explicam que os quatro atributos analisados pela OCDE, embora variem bastante entre os 15 países que foram analisados, foram agrupados em dois tipos de modelo: descentralizado e integrado.
“Na tipologia adotada pela OCDE, o federalismo fiscal é considerando descentralizado quando os governos subnacionais apresentam elevadas autonomia e responsabilidade fiscal, baixo grau de co-determinação e estruturas orçamentárias pouco robustas. De outra forma, aquelas modelos em que governos subnacionais se apresentam com baixa autônima e responsabilidade fiscal, mas com elevada co-determinação e robusta estrutura orçamentária, representam um sistema federativo tido como integrado (ou de cooperação)”.
Nessa conceituação da OCDE, o estudo sugere que o modelo federativo brasileiro é do tipo integrado, assemelhando-se nesse sentido com o regime adotado na Espanha, Alemanha, Itália, África do Sul, Bélgica, Índia e Áustria. Em outro grupo estão os países tido como mais descentralizados – Estados Unidos, Canadá, Suíça, Austrália, Argentina e México.
“Com relação à autonomia, o estudo indica que os governos subnacionais no Brasil - quando comparados aos de outras federações - apresentam autonomia fiscal maior do que a observada em países como Espanha, Índia, África do Sul, Alemanha e Rússia. No entanto, essa autonomia se apresenta com menor intensidade quando medida em relação a federações consolidadas em países como Estados Unidos, Suíça, Canadá – México e Argentina para citar dois países da América Latina.
A elevada participação das transferências intergovernamentais no Brasil indica possíveis restrições no campo da autonomia fiscal, ainda que esse tipo de leitura deva ser complementada com uma abordagem mais aprofundada no tocante às condições para aplicações dos recursos tributários – no caso brasileiro, por exemplo, a Constituição brasileira veda que sejam exigidas vinculações, salvo as que ela mesmo determina como de caráter geral (aplicação mínima em ensino, saúde pública e pagamento da dívida ao Tesouro)”, dizem os autores.
Para os autores do artigo “no lado do gasto público, algumas regras definidas pelo Congresso Nacional podem sugerir também restrições no campo da autonomia fiscal dos governos subnacionais. É o caso, por exemplo, do regime jurídico único para contratação de servidores públicos de todas as esferas de governo, do piso salarial nacional para os profissionais do magistério e das vinculações constitucionais de receita a gastos com saúde e educação. Mais ainda, a legislação brasileira proíbe a emissão de títulos públicos, assegurando também ao Ministério da Economia competência para autorizar operações de crédito realizados com base na verificação de limites e condições pré-estabelecidas pela legislação”.
Segundo o estudo da OCDE os governos subnacionais no Brasil também apresentam um reduzido grau de responsabilidade fiscal. Nesse contexto, “algumas características do regime fiscal brasileiro podem ter contribuído para essa visão dos especialistas da organização acerca da responsabilidade fiscal no nível subnacional. Ainda que a Constituição brasileira apresente dispositivos que buscam impedir que um ente federativo socorra financeiramente outro, cabe lembrar dos diversos planos de auxílio financeiro promovidos pelo Governo federal para equilibrar as contas públicas dos governos subnacionais.
Por outro lado, a responsabilidade fiscal dos governos subnacionais no Brasil pode estar comprometida na medida em que as principais regras fiscais que orientam as políticas públicas dos governos subnacionais são estabelecidas pelos poderes nacionais Legislativo e Executivo. Ao impor as regras de governança fiscal de cima para baixo, o nível central estaria assumindo parte da responsabilidade, criando assim risco moral e outras distorções em matéria de fiscalização”
Afonso e Ribeiro ressaltam que “outra característica do federalismo fiscal brasileiro, na visão da OCDE, é o seu elevado grau de co-determinação: governos subnacionais interferem na política fiscal do setor público por meio de canais institucionais. No caso brasileiro, essa influência é observada em dois caminhos: poder legislativo federal e via judicial. Por um lado, os governos subnacionais influenciam significativamente o processo decisório do Congresso Nacional em matérias da área fiscal, em especial via renegociação de dívidas públicas e socorros financeiros. Além disso, o STF já decidiu em diversas ocasiões a favor dos governos subnacionais quando a matéria envolve conflito federativo na área fiscal. Entre 1988 e 2017, foi acionado 472 vezes pelos Estados contra a União em matérias fiscais, decidindo em favor dos Estados em 92,6% das vezes”.
Os autores finalizam: “é inegável que esse arcabouço normativo no Brasil apresenta problemas de conformidade (compliance) em decorrência das deficiências na qualidade dos relatórios de monitoramento fiscal. Na prática, observa-se pouca efetividade do controle na medida em que as condições impostas pelo Governo federal em programas de ajuste de contas subnacionais não são cumpridas e nem todos os Estados e Municípios cumprem suas obrigações de transparência e prestação de conta”.
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