Pesquisadores defendem acelerar definição orçamentária de 2022 e grupo legislativo para tratar do futuro do teto

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Quando se trata do problema fiscal brasileiro, Manoel Pires, pesquisador associado do FGV IBRE, diz que é sempre prudente não misturar o debate orçamentário, que trata do horizonte de curto prazo, referente ao ano que se tem à frente, do desequilíbrio estrutural, de longo prazo, relacionado à política que garanta sustentabilidade da dívida pública e equilibra a curva de juros do país. Mas a pouca clareza sobre o gasto extra que precisará ser encaixado na proposta orçamentária de 2022 que o governo entregou ao Congresso em agosto – cujas estimativas variam de R$ 80 bilhões a R$ 120 bi –,  e a intenção do governo desrespeitar a âncora fiscal do teto de gastos para realizar as despesas desejadas – o que inclui uma postergação de pagamentos de precatórios que vencem em 2022 e a mudança, de forma retroativa, na forma como se calcula o reajuste da regra fiscal – tem embolado ambos os horizontes, ampliando a incerteza econômica. Ambos os arranjos, de acordo ao governo, levariam à abertura de um espaço de R$ 91,6 bilhões para novos gastos, sendo R$ 44,6 bi do limite a ser imposto no pagamento de precatórios e outros R$ 47 bi pela mudança do fator de correção do teto.

Em webinar promovido pelo FGV IBRE em parceria com o Estados de S. Paulo na última sexta-feira (29/10), moderado pela repórter especial e colunista do Jornal Adriana Fernandes, os pesquisadores associados do IBRE Nelson Barbosa, Samuel Pessôa e Manoel Pires enfatizaram a necessidade de se acelerar a definição do orçamento de 2022 para conter a piora das expectativas. “Enquanto não soubermos o tamanho real do gasto em 2022, haverá mais incerteza, mais desvalorização da moeda, mais juros”, ressaltou Pessôa, que defende que um extrateto menor do que o de 2021 – que somou em torno de R$ 120 bilhões – ainda poderia permitir uma política fiscal suficientemente neutra para não atrapalhar demais o equilíbrio inflacionário. “O problema é que as atuais estimativas para esse extrateto em 2022 estão altas”, diz.  Também existe a preocupação com o futuro do teto de gastos, cuja indefinição, lembraram os especialistas, poderá gerar mais turbulência no médio prazo caso o país tenha de conviver com uma regra desgastada até que o candidato que assuma a Presidência em 2023 organize sua base e amadureça ideias em torno de uma reforma ou substituição do teto. Para Nelson Barbosa, o ideal seria que no primeiro semestre de 2022 o Congresso abrisse uma discussão sobre esse tema, “antes do início da campanha eleitoral, para ao menos se criar uma regra de transição para 2023, que garantisse certa flexibilidade para quem vencer a eleição”, afirma.

Os pesquisadores do IBRE demonstram preocupação com os arranjos até agora defendidos pelo governo. “Combinar o amento dos valores dos precatórios a serem pagos – de cerca de R$ 55 bilhões este ano para R$ 90 bilhões em 2022 –, a necessidade de ampliar gastos sociais e a frustração da expectativa de que no ano que vem o espaço fiscal dentro do teto seria maior – com a ideia de que a inflação cederia no segundo semestre, permitindo que os gastos sociais indexados ao INPC não crescessem tanto –, não é algo fácil. Não obstante, é fato que a solução apresentada pelo governo abre espaço para despesas que são no mínimo questionáveis”, afirmou Pires, citando o fundo eleitoral e ampliação de gasto com emendas parlamentares. Se esse tema fosse mais bem-administrado, diz, o país poderia estar colhendo mais frutos dos avanços positivos em fundamentos como o resultado primário – que tem melhorado mais rapidamente do que na maioria dos países emergentes, lembra o coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV IBRE. Tal alerta que também havia sido feito dias antes pelo ex-secretário Especial do Tesouro e Orçamento, Bruno Funchal, em webinar de comemoração dos 60 anos da FGV EPGE.  Além disso, Pires ressalta que as soluções propostas não colaboram para o equilíbrio das contas de forma estrutural. “A despesa com precatórios será jogada para frente, gerando risco fiscal para os anos seguintes; a mudança para o teto não é acompanhada de espaço fiscal para que este se torne viável. Tampouco a assistência social foi tratada de forma estrutural, já que a proposta do governo é de que o valor de R$ 400 do Auxílio Brasil acabe em dezembro de 2022, causando insegurança social”, cita.

O aumento temporário para o Auxílio também foi criticado por Pessôa e Barbosa, que apontaram a dificuldade de se revisar esse valor para baixo adiante, especialmente em ano de eleição. “Caso confirme sua intenção de se reeleger, o presidente Bolsonaro terá de ser o primeiro a se mover quanto a esse tema, pois em abril precisa apresentar o PLDO de 2023 indicando as prioridades de um eventual primeiro ano de um novo mandato, e em agosto precisa enviar ao Congresso o PLOA, tendo de definir no Orçamento a prorrogação desse auxílio”, lembra Barbosa. “E aí os demais candidatos terão de se posicionar, provavelmente dizendo que também irão prorrogá-lo no arranjo que for, seja em 100% ou um percentual menor, com retirada gradual ou não.” Pessôa, por sua vez, ressaltou o risco de o presidente optar por um alto nível de promessas difíceis de serem cumpridas, tendo que frustrá-las posteriormente – cometendo o famoso estelionato eleitoral em grau elevado. Pires, por sua vez, defende que o Auxílio Brasil deveria se concentrar em ampliar valores e cobertura do Bolsa Família, em limite fiscalmente sustentável, sem trazer novas estruturas para dentro do antigo programa. “Do ponto de vista estrutural, ainda teremos dois temas urgentes para tratar: coordenar ações para compensar a defasagem educacional promovida pela pandemia, junto a avançar em educação profissional; e começar a discutir o futuro da previdência, já que nosso sistema é montado tendo como base o vínculo trabalhista formal, que está perdendo força”, defende. “É uma discussão de longo prazo, mas para ser financiável tem que começar agora.”

No caso dos precatórios, Barbosa ressaltou a falta de precisão da proposta original da PEC, que tem sofrido resistência para aprovação. “Há elementos preocupantes no texto, como a cláusula que aponta a possibilidade de o governo quitar essas dívidas alienando patrimônio, com opções várias, que pode criar uma via paralela par governo se desfazer de patrimônio público”, descreve. Pessôa, por sua vez, defende que falta à proposta do governo a apresentação de alguma contrapartida para ajustar o horizonte de gastos ao longo do tempo. “Isso foi feito na discussão do Orçamento de 2021, com a aprovação conjunta da PEC Emergencial – que estabeleceu alguns gatilhos, ainda que seu texto final tenha ficado muito aguado”, ilustra. Pessôa reforça que a situação brasileira é de um país estruturalmente deficitário, e que qualquer medida de aumento de gastos além do previsto pelas regras vigentes precisa ser tratada com cuidado. “Por isso, qualquer decisão de ampliar despesas – seja em 2022, seja em 2023 – teria que vir com alguma contrapartida que sinalizasse em algum momento melhora do superávit. Pode ser medida de aumento de receita, de redução subsidio, ou de gasto. Mas se ampliamos gasto sem fazer simultaneamente medidas que sinalizem ao longo do tempo que a economia está solvente, que o país vai pagar suas dívidas sem a necessidade de recorrer ao imposto inflacionário, o câmbio continuará andando. Isso gera inflação, juros sobem, e economia vai para a recessão”, alerta.

Pires ainda confia que o resultado dessas tratativas seja um meio termo entre a proposta do governo e a reação do mercado e os efeitos econômicos já vistos e previstos. “O que ficou claro nesse episódio é que não dá para fazer discussão sobre o teto de gastos de maneira bagunçada”, afirma. Barbosa considera que, com o panorama do orçamento de 2022 definido, e a expectativa de a inflação invertendo sua trajetória de alta pelo meio do ano, é possível vislumbrar um cenário que queda de juros no final de 2022. “Mas ainda teremos uma situação macro de muita volatilidade, que hoje é gerada pelas incertezas fiscais de curto prazo, mas que depois será substituída pela eleitoral. Esta só será dissipada a partir do momento em que os candidatos, num debate civilizado, apresentem suas propostas”, pondera. Para o ex-ministro do Planejamento e da Fazenda, também há boas notícias esperando o próximo governo. Por exemplo, um amadurecimento no debate de reformas estruturais como a tributária, contando que nada seja aprovado ainda na atual gestão. “Por exemplo, na tributação sobre o consumo, com o acordo na criação de um IVA dual – um para impostos federais e outro para subnacionais – sobre o qual o governo poderá avançar já no primeiro ano”, cita. “No caso da proposta de reforma do imposto de renda, já há certo consenso na redução de tributação sobre lucro retido e aumento da tributação sobre lucro distribuído pelas empresas, que pode ser feita de forma gradual e previsível”, completa. No caso da reforma administrativa, Barbosa considera equivocada a estratégia do governo de abrir o tema com a questão da estabilidade do servidor público, sugerindo um caminho que foque na reforma da estrutura de cargos e salários, que pode ser feita por lei ordinária, e não emenda constitucional. “O país tem condições de manter um crescimento em torno de 3%”, afirma, defendendo que a maior restrição objetiva é a do provimento de energia e da falta de uma política que suavize a flutuação de preço dos combustíveis conforme a cotação internacional, reduzindo sua volatilidade – tema que chegou a abordar em entrevista à Conjuntura Econômica de outubro. Pessôa corrobora a estimativa, ressaltando que esse nível de expansão é possível enquanto o país conseguir um crescimento da força de trabalho acima do atual de 0,8%, via redução desemprego e elevação da taxa de participação. “Acho que se resolvermos o conflito distributivo e conseguirmos aprovar uma reforma impostos indiretos que reduza custo de conformidade, podemos crescer 3% nos próximos cinco ou seis anos”, afirmou, lembrando da necessidade de se aumentar a produtividade da economia brasileira para garantir mais crescimento adiante. “Também precisamos recuperar a taxa de investimento do país, que desde a recessão iniciada em 2014 não voltou ao mesmo nível”, completa Pires. “Neste governo, o Ministério da Infraestrutura avançou na transferência de ativos para uma gestão mais eficiente pela iniciativa privada, mas isso não necessariamente gera tanto acúmulo de capital. É preciso criar novas fronteiras, desenvolver mercados e pensar em investimentos de alto retorno social, que façam parte de um projeto país”, conclui. 

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