À espera das regras da nova política industrial
Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro
Uma das tarefas do governo federal que ficaram pendentes para este ano foi o anúncio das novas regras de política industrial, antes previstas para serem divulgadas em dezembro. A trilha a ser adotada para promover a chamada neoindustrialização, de acordo ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC), ficou postergada para a segunda quinzena de janeiro.
Conforme indicado pelo MDIC em julho do ano passado, espera-se que a nova política contemple seis eixos principais: cadeias agroindustriais “sustentáveis e digitais”; saúde, focada na atenção às demandas do SUS; infraestrutura, saneamento, moradia e mobilidade sustentáveis; digitalização da indústria; bioeconomia, descarbonização e transição e segurança energética; e tecnologias de interesse para a soberania e defesa nacionais.
No especial de janeiro da Conjuntura Econômica (acesso gratuito aqui), o tema foi destacado em vário artigos. A começar pela Carta do IBRE, que foi tema de recente matéria do Valor Econômico (de acesso restrito a assinantes do jornal). No texto, Luiz Guilherme Schymura, diretor do FGV IBRE, traça um histórico das ondas de política industrial observadas no mundo desde a Segunda Guerra Mundial até a mais recente, iniciada em 2017, tal como identificaram os pesquisadores Réka Juhász, Nathaniel Lane e Dani Rodrik em trabalho ainda a ser publicado. Movimento que foi reforçado “pelas agendas de descarbonização, da desglobalização e da segurança produtiva, na esteira de eventos disruptivos como a pandemia e a guerra na Ucrânia”, descreve.
Em seu artigo, Lia Valls, pesquisadora associada do FGV IBRE, aponta as estratégias de política industrial dos países como uma das condicionantes das políticas de comércio exterior hoje no mundo. “Os objetivos passam a ser adensar cadeias nacionais ou então cadeias regionais (nearshoring) ou cadeias com países aliados (friendlyshoring)”, indica, citando como exemplo o “CHIPS and Science Act” (Programa e Chips e Ciência) dos Estados Unidos apresentado como um instrumento para reduzir custos, criar empregos e fortalecer as cadeias nacionais de fornecedores.
Qual seria a forma mais produtiva de o Brasil entrar nessa nova onda? Lia ressalta que, no caso brasileiro, “o tema central não é a dissociação de elos nas cadeias produtivas globais, mas elevar a inserção em cadeias globais ou regionais”, o que implica medidas de facilitação do comércio, como redução de barreiras administrativas e de importações. “Espera-se, portanto, que seja positiva a perspectiva para uma nova política industrial onde a base de apoio não sejam esquemas protecionistas e amplos programas de subsídios”, defende. “O protecionismo dos Estados Unidos e da União Europeia se nutre em grande medida da disputa com a China. Em adição, as grandes economias ocidentais e a China não enfrentam restrições orçamentárias, como o Brasil”, acrescenta.
A mensagem da Carta do IBRE segue a mesma direção. Para ser virtuosa, uma nova política precisa levar em conta “as particularidades do país, mapear erros e acertos do passado e focar a governança, o desenho e a sustentabilidade” da mesma, como destacaram os pesquisadores do FGV IBRE entrevistados pelo Valor Econômico sobre o tema da Carta.
Samuel Pessôa, pesquisador associado do FGV IBRE que participou do debate para a elaboração do texto, destaca que a nova abordagem da política industrial leva em conta alguns argumentos persuasivos. O primeiro, de que não há razão para a política industrial ser proscrita da caixa de ferramentas das políticas públicas em geral pelo risco de captura por grupos de interesse especial, posto que qualquer política pública sofre riscos de captura. Um segundo argumento “se contrapõe à visão de que os atributos necessários para se formular e implementar uma política industrial estão acima da capacidade do Estado”. Nesse sentido, descreve, “bem mais importante – e dentro das capacitações estatais – é a capacidade de diagnosticar cedo uma experiência que deu errado, e parar de gastar recursos públicos com ela”, o que também demanda “um ambiente socioinstitucional e político em que se consiga interromper políticas públicas setoriais que, por definição, beneficiam algum grupo em particular, mas não necessariamente a sociedade como um todo”.
Braulio Borges, pesquisador associado do FGV IBRE, destacou ao Valor que da análise das iniciativas brasileiras passadas também há boas experiências, como o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfra), criado em 2002 para estimular a diversificação da matriz energética brasileira, e a atuação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), nos anos 1970 (sobre a Embrapa, leia também a entrevista da presidente da instituição, Silvia Massruhá, na Conjuntura de janeiro). Para financiar novas políticas, Borges também defende a desmobilização de programas a setores que já se consolidaram e não precisam de mais incentivos, ou daqueles que já se provaram ineficazes.
Outra colaboração reunida na Conjuntura de janeiro é a de Nelson Marconi, professor da FGV Eaesp, coordenador executivo do Centro de Estudos do Novo Desenvolvimentismo da Fundação Getulio Vargas (FGVcnd). Em seu texto, Marconi defende que sem a retomada da indústria brasileira o país não conseguirá crescer a mais de forma sustentável, e apresenta dados que ilustram a piora do desempenho industrial brasileiro, que já despertava a atenção, desde a pandemia. “Quando comparamos o nível de atividade do quadrimestre jul-out-2023 com o observado no quadrimestre imediatamente anterior à pandemia (out-2019 a fev-2020), de 24 subsetores da indústria, apenas 5 apresentaram evolução positiva”, descreve. “A pandemia parece ter aprofundado as perdas que já haviam sido anteriormente registradas. Segundo estudo da FIESP, o investimento da indústria de transformação correspondeu a 13% do total em 2021, o percentual mais baixo desde o início da série, em 1996; em 1993, a participação de manufaturados nas exportações totais atingiu 60,8%, enquanto em 2022 esse percentual reduziu-se à metade (29,7%), acompanhado de elevada concentração das vendas de produtos primários para um único país - a China.”
Para Marconi, “além da demora no anúncio de uma política de industrial, tecnológica e de comércio exterior por parte do governo, a ausência de sintonia entre a política macroeconômica e de desenvolvimento” também devem ser observadas. Ele defende que a manutenção de uma política de juros altos – derivada de se perseguir metas de inflação baixas – é contraproducente para iniciativas que visem o desenvolvimento industrial. Marconi também defende a garantia dos investimentos públicos para a retomada do investimento privado no país, “muito importantes para a retomada do investimento privado em um ambiente de incerteza que se prolongou por anos, além de implicar em rápido aumento de produtividade”. Para ele, “os governos deveriam buscar a formação de uma poupança pública positiva para financiar os investimentos públicos no âmbito de uma gestão fiscal equilibrada. Dito de outra forma, se quiser perseguir o crescimento econômico aliado ao controle da situação fiscal, o governo deveria se preocupar com o conceito de poupança pública, que corresponde à receita corrente descontada das despesas correntes. Juntamente com a evolução da relação dívida/PIB, este seria o indicador fiscal mais compatível com uma estratégia de crescimento, pois inclui a despesa com juros no cálculo do resultado necessário para financiar os investimentos e demonstra como é difícil obter um equilíbrio da relação dívida/PIB com a atual política monetária.”
“Decisões de política econômica podem implicar em inversão direta por parte do setor público ou na coordenação e cooperação do Estado junto à iniciativa privada para implementá-las. Mas a ausência de condições macroeconômicas favoráveis, das quais destacam-se a manutenção da política de juros reais elevados e o reduzido investimento público, constrangem acertos estratégicos de longo prazo para a retomada consistente do desenvolvimento”, defende.
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