“A política de valorização salário mínimo já cumpriu um papel importante, mas tem que obedecer à capacidade produtiva do país”
Por Solange Monteiro e Fernando Dantas, do Rio de Janeiro
Confira os destaques da entrevista de Samuel Pessôa, pesquisador do FGV IBRE e do BTG Pactual, sobre o governo Lula 3 e legados e tarefas que este mandato deixa para a próxima gestão.
Sua avaliação da política econômica do governo Lula 3 que acompanhamos na mídia – com destaque para artigo publicado na Folha de S. Paulo em abril – tem sido a princípio melhor do que a de seus pares, em especial as avaliações que vêm da Faria Lima, coração do mercado financeiro. O que justifica essa diferença?
Quando Lula ganhou a eleição, antes mesmo de assumir, conseguiu aprovar a PEC da Transição que aumentou o gasto em R$ 170 bilhões de forma permanente no orçamento público, sem uma fonte de receita adicional. Diante daquele impulso de demanda brutal, numa economia que lá em novembro de 2022 já não tinha tanta ociosidade assim, projetei que esta gestão terminaria com inflação muito acelerada e desequilíbrios macroeconômicos muito maiores do que de fato estamos vendo.
Para mim, o surpreendente é que a economia acomodou esse choque, e neste fim de mandato não está tão mal. Acho que há pelo menos cinco motivos para isso, a começar pelo bom desempenho do ministro da Fazenda Fernando Haddad. Não foi ele quem propôs esse aumento. Assumiu o cargo com essa realidade posta, e desenhou uma agenda para enfrentá-la, com três itens. O primeiro, estrutural, foi a aprovação da reforma tributária dos impostos indiretos, que é a reforma estruturante mais importante, mas não está associada a esse tema que estamos discutindo, pois aponta para melhoras no longo prazo.
O segundo foi aprovar um novo arcabouço fiscal que substituiu o teto de gastos, que vinha lá do governo Michel Temer. Ele combina as boas características do controle de superávit primário com um limite para o crescimento do gasto primário, que é a ideia do teto de gastos. Mas tem inconsistências que não estão associadas a escolhas do ministro, e sim a escolhas do presidente.
Também era necessária uma política de elevação da carga tributária. Haddad tomou decisões que ele chamava de recuperação da carga, ou seja, aumentou imposto. E levou à frente uma série de medidas que geraram uma agenda para combater oportunidades de planejamento tributário e medidas de justiça tributária, além de devolver para a Fazenda o voto naquele tribunal, na esfera administrativa de pendências entre contribuintes e a Fazenda (em 2023, o governo conseguiu eliminar o voto de qualidade favorável ao contribuinte em caso de empate em votações no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais -Carf).
Além de combater políticas de planejamento tributário, Haddad restringiu o impacto que medidas de isenção de ICMS no âmbito da guerra fiscal entre governos estaduais implicava para o governo federal, interferindo na base de cálculo de imposto renda pessoa jurídica. Ele ainda conseguiu, negociando com o Congresso, com muita dificuldade, fazer um desmame lentamente da desoneração da folha. E normatizou melhor o preço de transferência de tradings, [em que o problema eram] arranjos de grandes companhias produtoras de commodities para realizar lucro fora do país para pagar menos imposto.
Também houve a equiparação de regras tributárias entre fundos abertos e fechados, que é uma medida de justiça distributiva, e finalmente teve a pedra de toque, que foi o imposto sobre os mais ricos, como contrapartida da mudança da tabela do imposto de renda, isentando rendimentos até R$ 5 mil, com uma escadinha até R$ 7 mil.
No geral, foi uma política acertada, de reforma tributária olhando o longo prazo, um novo arcabouço fiscal, e uma série de medidas tópicas de aumento de carga tributária que, além dos motivos muitas vezes justos e corretos, tinha uma função macroeconômica, dado que o início do governo Lula foi marcado por um aumento permanente muito grande do gasto público.
No caso do arcabouço fiscal, a economista Solange Srour avaliou na entrevista de abril que o NAF, criado neste governo, é incompatível com a necessidade de ajuste fiscal do Brasil. Por outro lado, os pesquisadores Manuel Pires e Bráulio Borges, do Centro de Política Fiscal e Orçamento Público (CPFO), defendem que sua eficácia depende apenas de ajustes (confira na Carta do IBRE de fevereiro). Qual a sua avaliação?
Eu concordo com os pesquisadores da casa. Acho que o desenho do arcabouço é uma coisa, e os parâmetros, outra. É preciso mudar os parâmetros e, talvez, apertar os parafusos.
Enquanto tivermos um problema de déficit muito grande, enquanto a dívida pública estiver crescendo, não dá para dar aumento real de salário mínimo. Ponto. Acho que deveríamos incluir o salário mínimo naquelas salvaguardas do arcabouço que passam a valer em 2027 (gatilhos automáticos para conter as despesas obrigatórias), relativas a salário de servidores e outros gastos. A política do salário mínimo é importante, mas salário mínimo só deveria ser aumentado com a dívida pública em trajetória de queda. Se não for assim, você dá com uma mão e tira com a outra via juro – lembrando que juro alto é a expressão da limitação de recursos da economia.
Ou seja, a política de valorização salário mínimo já cumpriu um papel importante, mas ela tem que obedecer à capacidade produtiva do país.
Já os mínimos constitucionais para saúde e educação, por sua vez, não podem estar indexados à receita corrente líquida; eles devem crescer com o mesmo indexador do gasto público. E, enquanto a dívida pública estiver crescendo, o indexador não deve ser o do teto dos gastos do arcabouço, mas o crescimento da população. Por quê? Para garantir que, durante esse período de ajuste fiscal, o gasto com saúde e educação seja preservado em termos per capita real.
Assim, enquanto houver consolidação fiscal, você aumenta o salário mínimo pela inflação passada, mantendo o poder de compra do salário mínimo, e aumenta os mínimos constitucionais para gastos com saúde e educação pelo crescimento populacional, para preservar o gasto per capita. Percebam que são mudanças paramétricas muito intensas, mas que ainda estão dentro da lógica do arcabouço fiscal.
Em sua lista de cinco motivos que contribuíram para um melhor resultado econômico do governo Lula 3 publicada em artigo na Folha de S. Paulo, encontra-se o benefício de uma queda na taxa natural de desemprego no Brasil – ou seja, aquela que não gera inflação – ajudada por fatores como uma maior flexibilidade no mercado de trabalho desde a reforma de 2017. Ainda assim, a taxa de desocupação no Brasil continua abaixo da de equilíbrio, e o consumidor brasileiro demonstra estar insatisfeito – boa parte, inclusive, está inadimplente. Como interpretar esse quadro?
Há o efeito colateral dessa política de pressionar a demanda, que gera juros muito altos. Mas temos uma questão mais estrutural, que foi bem elaborada no artigo da pesquisadora Silva Matos “Os limites do possível”. Ela mostra que tivemos um grande ciclo de aceleração do crescimento econômico, com redução da taxa de desemprego. Se considerarmos como base 2019, saímos de uma taxa de desemprego de 12% para uma taxa média de 5,6% em 2025. É uma redução impressionante. Isso aconteceu conjuntamente com uma aceleração do crescimento. Não obstante, a produtividade do trabalho não cresceu.
Se pesquisarmos os dados do Observatório da Produtividade Regis Bonelli, veremos que, de 2019 a 2025, a produtividade cresceu cerca de 0,2% ao ano. É uma coisa ridícula. E essa baixa taxa de produtividade explica os empregos ruins gerados. Enquanto não conseguirmos melhorar a taxa de crescimento da produtividade no Brasil, não geraremos empregos bons. Isso, juntamente com juro alto, que compromete o orçamento das pessoas, gera mal-estar. Juro muito alto durante muito tempo, produtividade crescendo muito pouco durante muito tempo não geram futuro.
O ponto é que, quando Lula tomou aquela decisão de gerar aquele enorme impulso fiscal, a economia já estava com desemprego em torno de 9%. Se tomarmos o período entre 1995 e 2010, ou seja, os oito anos de governo de Fernando Henrique Cardoso e os oito anos dos dois primeiros mandatos de Lula, considerados o auge do presidencialismo de coalizão, o período de ouro da redemocratização brasileira – com um sistema político funcional, separação de poderes, sem tantas polêmicas com o Supremo, sem tantas emendas parlamentares e questões com o Congresso, o presidencialismo de coalizão funcionava bem –, a taxa média de desemprego nesse período foi de 9%.
Qual era a taxa natural de desemprego nessa época? Estava em torno de 9,5%. Em novembro de 2022, quando o governo colocou R$ 170 bilhões a mais de gasto permanente em uma economia cuja taxa de desemprego já estava em 9%, esperava-se que a inflação estourasse. Aí vem o motivo que mencionaram: a taxa natural de desemprego, que era de 9,5%, hoje aparentemente está em 7%. Então, sim, o desemprego está menor do que a taxa natural. Temos, sim, um excesso de demanda sobre oferta no mercado de trabalho. Mas como a taxa natural caiu muito, esse excesso de demanda sobre a oferta no mercado de trabalho é muito menor do que seria se ela não tivesse caído.
A questão é entender por que que a taxa natural de emprego caiu tanto. Novamente, elenco cinco fatores: a população envelheceu, e gente mais velha fica menos empregada; a escolaridade melhorou, aumentamos a flexibilidade contratual com a reforma no governo Temer; tivemos mudanças tecnológicas que facilitaram a geração de postos de trabalho por aplicativo; e um Bolsa Família mais turbinado. Trabalhos como o do pesquisador do IBRE Daniel Duque mostram que, com o aumento do benefício, alguns grupos demográficos reduziram a sua disposição ao trabalho.
Quando falamos da insatisfação das famílias estamos tratando, então, de limites do atual modelo de política econômica?
Sim. Esses limites estão associados ao juro elevado, como já mencionei. A minha interpretação desse juro elevado é muito careta, poderia se encontrada em um curso de introdução à economia. Trata-se de excesso de demanda sobre oferta.
Eu já chamei isso do modo petista de governar, que é forçar a economia a operar além dos seus meios, e isso gera uma pressão inflacionária permanente. Para combater essa pressão inflacionária permanente, o Banco Central é obrigado a operar com juros muito altos, gerando os efeitos colaterais que discutimos aqui, de endividamento das famílias, endividamento das empresas, uma possível crise de crédito na virada deste ano para o ano que vem. Isso gera uma política econômica insustentável, porque a dívida pública cresce muito. E aí teremos que lidar com isso. Como? É questão de liderança. E quando falo liderança é o presidente da República, seja ele quem for, aceitar a restrição de recursos da economia.
Então, se eu quero manter a política de valorização do salário mínimo, porque quero dar um poder de consumo maior aos mais pobres, melhorar a vida dos mais pobres, isso é super legítimo. Mas o presidente deve saber que, ao transferir dinheiro para mais pobres, está aumentando a taxa de consumo como proporção do PIB. Então, para não ampliar muito o excesso de demanda, terá que reduzir o consumo de outros grupos. Foi um pouco o que o ministro Haddad fez ao aprovar o imposto adicional sobre os ricos. Tirar de quem tem e dar para quem não tem? OK, é legítimo e atende ao critério de justiça distributiva. Só que, para conter o excesso de demanda, será preciso tributar muito mais os ricos, pois eles têm dinheiro guardado. Diferentemente do pobre, que vive da mão para a boca, ou seja, consome o que a renda lhe permite, o consumo do rico não cai ao se tributar mais, porque ele não vive só de renda dele. Ele tem patrimônio, renda financeira. Para ser neutra essa operação do ponto de vista da demanda agregada, se eu vou dar um para pobre, tenho que tirar dois de rico. E o Congresso tem que aprovar.
Íntegra da Conjuntura Econômica de junho.
Confira também a participação de Samuel Pessôa no podcast Economia em 15
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