Carta do IBRE joga luzes sobre importância das decisões em torno do imposto seletivo

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Espera-se que hoje (4/6), o grupo de trabalho da Câmara sobre regulamentação da reforma tributária divulgue um parecer preliminar do projeto de lei complementar (PLP 68/2024), com os pontos em que os parlamentares já chegaram a um consenso. Devem ficar de fora, entretanto, questões sensíveis como a dos produtos que definitivamente farão parte da cesta básica com alíquota zero ou reduzida (desconto de 60%) e os produtos que entrarão na lista do imposto seletivo – conhecido como imposto do pecado. Ambos os temas são alvo de fortes lobbies – como o mais recente, em favor da inserção da carne na “cesta básica zero” –, e a decisão final sobre cada lista deverá acontecer no calor do debate entre as bancadas partidárias.

A Carta do IBRE de julho (leia a íntegra aqui) apresenta uma contribuição técnica para esse debate, jogando luzes no imposto seletivo, que pelo cronograma previsto na lei passará a ser cobrado em 2027. Além de traçar um histórico sobre esse instrumento, recomendando um debate mais cuidadoso sobre as escolhas em torno dos produtos que abrangerá, a Carta traz a defesa de Bráulio Borges, pesquisador do Centro de Política Fiscal e Orçamento Público (CPFO), de que o imposto seletivo arrecade não apenas o suficiente para igualar a arrecadação do IPI (descontada a Zona Franca de Manaus), tal como indicado pelo secretário especial da Reforma Tributária, Bernard Appy, mas possa ultrapassar esse limite em benefício de um “sistema tributário mais racional para o Brasil”, colaborando para “aliviar a carga sobre os demais produtos que não geram externalidades negativas para o meio ambiente e a saúde humana, de forma a melhorar os resultados fiscais e o bem-estar, e reduzir gastos públicos e privados com saúde”.

No texto original do PLP 68/2024, fazem parte da lista do IS veículos, com taxação mais alta para os mais poluentes, embarcações e aeronaves, fumo e bebidas alcóolicas (que já tinham sobretaxação) e bebidas açucaradas, seguindo uma tendência observada em outros países. A Carta também aponta que “antes mesmo do PLP 68/2024, a EC 123/2023 também já havia definido um IS sobre a extração de petróleo, gás natural e minério de ferro (alíquota máxima de 1% do faturamento). Esse último ponto é polêmico, pois se trata de cobrança na produção, e não no consumo, e quase sempre impostos seletivos são aplicados na ponta final do consumo.”

Tal como destacou no lançamento do CPFO, em abril deste ano (lia mais aqui), o histórico do Brasil quanto ao imposto seletivo deixa a desejar. Enquanto na América Latina e o Caribe a arrecadação com esse imposto na maioria dos casos evoluiu positivamente como proporção do PIB entre 1998 e 2021, conforme levantamento do CPFO, o Brasil – que no começo dessa série apresentava nível de arrecadação semelhante – tomou a direção contrária. Em 1998, a arrecadação do IS no Brasil representava 1,55% do PIB; em 2021, caiu para 0,94%.

A Carta mostra que “em 2022/23, segundo as estimativas do CPFO, as receitas com excise taxes no Brasil recuaram mais um tanto, para 0,6% do PIB (reflexo de desonerações do IPI implementadas ao longo de 2022, que não foram revertidas). Entre 2016 e 2021 estavam em torno de 0,8% do PIB”. Segundo Borges, uma das principais causas dessa tendência no Brasil ao longo dos últimos anos foi uma progressiva desoneração de combustíveis fósseis. A CIDE, que incide sobre os combustíveis, chegou a arrecadar 0,5% do PIB em 2022, primeiro ano de vigência, e hoje está praticamente zerada. O IPI chegou a arrecadar quase 2% em meados dos anos 1990, e hoje arrecada a quarta parte disso. “Como resultado, a soma dos dois impostos, que chegou a um pico de quase 4% do consumo total no início dos anos 2000, reduziu-se para pouco acima de 1% em 2023”, afirma a Carta.

O encolhimento da arrecadação com IPI e CIDE, impostos seletivos já aplicados no país colaboraram pela queda da carga tributária efetiva dos impostos indiretos, “que chegaram a equivaler 31% do consumo em 2008, e em 2023 esse porcentual caiu abaixo de 23%. Na média de 2012 a 2021, os cinco impostos corresponderam a pouco mais de 26% do consumo”.

Borges destaca que há várias maneiras de se fazer a recomposição da arrecadação tributária – ou seja, combinar diferentes formas dos novos impostos CBS, IBS e IS – para se chegar à arrecadação como proporção do PIB dos cinco impostos atuais na média 2012-21, para se chegar a uma carga total neutra, como reza a lei. Para ele, o ideal seria que,  “nessa recomposição da carga efetiva sobre o consumo (2023/24 se aproximando da média 2012-21), que boa parte da majoração (ante o statu quo atual) se concentrasse no IS, uma vez que, como já notado, o Brasil foi na contramão do resto do mundo nos últimos anos”.

Muito a expandir – imposto seletivo
Brasil x países latino-americanos selecionados (% do PIB)


Fonte: Tax Revenue Dashboard - Banco Mundial.

Diz a Carta:

“Essa majoração do IS ante o nível atual também poderia viabilizar uma redução da alíquota de referência da CBS e do IBS (via redução da CBS), desonerando o consumo de boa parte dos produtos, em troca do aumento de carga em alguns poucos produtos com externalidades negativas. Adicionalmente, um IS bem calibrado, em termos de alíquota e abrangência, ao reduzir as externalidades negativas sobre o meio ambiente e a saúde humana, poderia aumentar o bem-estar da sociedade, elevar o capital humano (com impacto positivo sobre o PIB potencial) e, ainda, reduzir os gastos públicos e privados com saúde alguns anos à frente. As receitas com um IS sobre emissões de gases de efeito estufa (taxação do carbono) também poderia contribuir para financiar a transição energética e até mesmo para melhorar o resultado primário.”

A Carta dá especial atenção a dois itens: os alimentos processados e ultraprocessados, e os combustíveis.

Borges lembra que, conforme seu desenho, o IS poderia colaborar a mitigar a epidemia de obesidade, que atinge 24,3% da população adulta, ante 11,8% em 2006, com contraparte numa redução de gasto sem serviços públicos de saúde para tratar de consequências dessa obesidade e outras provocadas por alimentos processados e ultraprocessados – que hoje não estão enquadrados no IS.  “Vários deles, inclusive, estão na alíquota reduzida em 60% da cesta básica ampliada”, afirma. Ao constarem da cesta básica, ficam vedados de ser incluídos na lista do imposto seletivo.

Em relação à taxação do carbono, destaca-se na Carta a ausência no Brasil de um imposto sobre carbono (carbon tax) – o mais próximo disso foi a CIDE, que hoje não arrecada –, bem como de um sistema de comércio de emissões (cap-and-trade-system) pelo qual as empresas podem emitir até um teto, e, se quiserem emitir mais, têm que comprar esse direito em mercado, de empresas que emitem menos que seu limite e têm crédito para vender.  “Um exercício do Banco Mundial, divulgado há cerca de dois anos, supondo a introdução gradativa da taxação de carbono no Brasil sobre combustíveis fósseis, indicou que se poderia chegar a uma arrecadação adicional de quase 1% do PIB em 2030”, diz. “Esse carbon tax poderia ser implementado tanto por meio do IS da EC 132/23 como da Cide, que ficou de fora da reforma tributária”, mas que ainda existe, lembra, apesar de zerada. Entre os usos para a receita do carbono tax a Carta cita exemplos como melhorar o resultado primário, financiar a transição energética no Brasil, reduzir a alíquota padrão de CBS+IBS dos outros produtos, e até uma ampliação do escopo do “cashback” – devolução de imposto para pessoas mais pobres – para além da cesta básica e da energia elétrica, chegando a itens como educação e planos de saúde.

A Carta também cita o Simulador de Imposto sobre Valor Agregado (SimVAT), lançado recentemente pelo Banco Mundial, que permite estimar o impacto da reforma tributária em diferentes aspectos. Ao usar a ferramenta para calcular a alíquota padrão de CBS+IBS mudando as alíquotas de IS sobre vários produtos, Borges identificou o custo potencial representado pelos lobbies que tentam colocar seus respectivos produtos em regime de alíquota reduzida ou zerada.

Diz a Carta: “Os cálculos de Borges mostram que a introdução de um IS sobre alimentos processados e ultraprocessados (caso em que todos eles deixam de ter alíquota reduzida e cashback, o que também já aumenta a receita tributária) faria a alíquota de referência cair para 25,9% - a alíquota de referência do PLP 68 (soma das alíquotas do IBS e da CBS), é de 26,5%, sendo o ponto do meio entre 25,7% e 27,5%. Se, além do IS de 20% sobre processados e ultraprocessados, fosse introduzido um IS de 10% sobre combustíveis, a alíquota de referência cairia para 25,1%. Na mesma hipótese para alimentos processados e ultraprocessados, mas com IS de 20% e 30% sobre combustíveis, a alíquota de referência cairia para, respectivamente, 24,4% e 23,6%”. Nesse exercício, toda a arrecadação adicional do IS é revertida para reduzir alíquota de referência do IVA.

 


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