Para Manoel Pires, do CPFO, propostas de controle fiscal têm de considerar as “muitas formas de ser vazado”
Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro
Ainda que o mercado coloque o ajuste fiscal como tema número 1 de política econômica para o governo que assumir 2027, o debate em torno do pacote de soluções a ser apresentado segue incompleto. Esse é um dos alertas de Manoel Pires, coordenador do Centro de Políticas Fiscais e Orçamento Público (CPFO) do FGV IBRE, na entrevista do mês da Conjuntura Econômica de julho. Confira destaques desta conversa:
No Centro de Política Fiscal e Orçamento Público (CPFO), vocês têm dado destaque ao comportamento de gastos de estados e municípios para o equilíbrio fiscal – linha de análise que parece ainda pouco abordada nos debates sobre ajuste. Concorda?
A principal premissa da discussão que buscamos fazer nos últimos anos é a ideia de que é preciso um controle fiscal do sistema como um todo. O sistema tem muitas formas de ser vazado. Então, ter uma visão completa é importante.
O segundo ponto que consideramos fundamental é o controle – entendido não somente como a necessidade de gerar superávit primário de determinado montante, mas no sentido mais amplo do termo, inclusive para que o governo possa saber o impacto do que está fazendo. Ou seja, o que ocorre é que se pode até controlar uma parte da política fiscal, mas não necessariamente se tem controle do que está sendo feito no restante. Para citar o exemplo dos estados e municípios, existe um foco muito grande na questão do resultado primário do governo federal, a questão das metas, mas os gastos no nível subnacional crescem de uma forma muito diferente. Isso é uma dimensão da falta de controle da política fiscal. A mesma coisa na política de crédito. Normalmente, há poucas regras sobre ela, então naturalmente você tem um vazamento que faz com que se expanda o fiscal por essa área, sem se ter necessariamente a dimensão do que deve ou não ser feito.
Recentemente o CPFO divulgou uma análise do aumento das operações de crédito dos entes subnacionais – de 2023 a 2025, foram concedidos R$ 207 bilhões –, sugerindo um grau de risco que ainda não é devidamente monitorado. Qual seria a melhor medida para identificar situações de risco para a União, que é garantidora da maior parte dessas operações?
A política de crédito é um dos tópicos a ser repensados numa modernização da Lei de Responsabilidade Fiscal. A gente teve um período muito bom – desde o começo dos anos 2000 até 2012, mais ou menos –, em que os estados se comprometeram a pagar as suas dívidas com a União. Foi um período muito peculiar, em que a gente conseguiu juntar uma fase estável da economia brasileira com bom padrão de crescimento, de forma que esse ambiente econômico não gerou muita restrição fiscal, abrindo espaço para os estados conciliarem os objetivos locais de política pública com a necessidade de honrar o pagamento das dívidas. A partir de 2012-2013, entretanto, você começa a ter um esgarçamento fiscal com desaceleração de crescimento, e uma dificuldade de aumentar receitas. Nesse segundo período, os Estados não conseguiam mais economizar, ou não estavam dispostos a fazer o esforço fiscal necessário para pagar, e abre-se uma série de rodadas de renegociação. Isso começa com a troca dos indexadores em 2012, numa proposta que foi aprovada efetivamente em 2014. Depois houve a crise fiscal dos estados, que culminou no Regime de Recuperação Fiscal (RRF), que posteriormente ganhou um ajuste para facilitar o cumprimento desses acordos. Agora você tem o Propag, que é um novo acordo de dívidas bastante abrangente e benéfico para os Estados.
Então, depois de 2012, os Estados começam a obedecer a restrição orçamentária sem fazer economia, mas reestruturando dívida, e o modo como a LRF pensou esse tipo de controle ficou para trás.
Em 2017, acontece uma reforma importante que tem a ver com a criação de um sistema de precificação de risco por parte dos estados. Ou seja, para conceder crédito, a União criou um sistema de risco em que ela concedia garantia de crédito para os estados que tinham boa avaliação de risco (Capag).
Mesmo assim, poucas garantias foram oferecidas nesse período, porque, como a crise fiscal foi muito grave, poucos estados conseguiam ter nota de crédito suficiente para ter acesso a essa garantia.
Quando a tomada de crédito retoma?
Isso começa a mudar em 2021. Os estados e municípios começam a ter melhora de nota de crédito, muito em função dos indicadores que balizam essa nota estarem associados à receita – esse é o primeiro problema. Então você tem lá a dívida consolidada como proporção da receita corrente líquida (RCL), indicadores de liquidez e poupança, todos normalizados pela receita. Depois da pandemia, a receita de todo mundo sobe muito. E aí você tem a melhoria gradativa das notas de crédito, abrindo espaço fiscal por conta dessa avaliação.
A impressão que a gente tem a partir dessas pesquisas é que isso pode ter ficado um pouco distorcido, porque uma parte desse aumento de receitas foi muito circunstancial a questões da pandemia, e, depois de um processo que foi feito em parceria com o Congresso Nacional de descentralização fiscal, você foi criando espaço fiscal, descentralizando algumas receitas para esses entes da federação. E aí, com essa melhora de Capag, o governo federal começou a oferecer um volume maior de abertura de crédito e de concessão de garantias.
A partir da observação desse aumento, a gente começou a estudar esse tema. Era algo que de fato não dava para ser feito antes, porque a instrução do Capag não veio acompanhada de aumento de crédito, o que aconteceu só mais recentemente. O que a gente percebeu é que o Capag não é uma boa medida de avaliação de riscos, e que outras variáveis explicam melhor a probabilidade de atraso de pagamento das parcelas.
Então, de um lado, a gente tem um problema de concepção do indicador, que está. muito vinculado à receita, que por sua vez é muito volátil. Quando ela sobe, a nota melhora muito rapidamente; quando ela cai, a nota piora muito rapidamente também. Se o ente comprometeu um espaço fiscal futuro, que exige pagamento por vários anos, há uma falta de sintonia entre o critério que você usa para avaliar a condição e o comprometimento fiscal que você está gerando. Esse é o primeiro problema.
O segundo problema é que as variáveis usadas, conceitualmente, não são as mais adequadas. A gente consegue explicar melhor os eventos de default tomando outros fatores, em particular a taxa de crescimento da receita e o grau de engessamento orçamentário refletido no peso das despesas de pessoal, além do envelhecimento populacional. Então, nosso estudo aponta para que os parâmetros da Capag deveriam ser reavaliados, somando indicadores que remontam de maneira melhor a questão da receita e indicadores de rigidez orçamentária, em particular o envelhecimento populacional, que gera pressão por despesas com saúde e gasto com pessoal.
Em matéria publicada na Folha de S. Paulo, você menciona, por exemplo, que um nível de risco em termos de percentual de idosos no total da população seria a partir de 7% do total. No estudo da CPFO, aponta-se que cada ponto percentual a mais de idosos aumenta em 2,9% a probabilidade de o estado passar por dificuldades financeiras. A matéria destaca que 23 estados já ultrapassaram esse teto de 7%...
De fato, alguns estados já gastam muito acima do mínimo constitucional da saúde, porque demanda já é tão grande que não se consegue atender a população gastando o mínimo. Há um descompasso, porque a ideia do mínimo é garantir orçamento para manter uma estrutura mínima funcionando. O mínimo constitucional não é para ser o máximo, por isso que a calibragem dele é muito delicada.
Observando saúde e educação, estão acontecendo movimentos muito diferentes. No caso da educação, o número de alunos está caindo. Então, nos estados em que a população está mais envelhecida, o esforço para gastar com a educação é enorme, porque já não há mais tanto público para ser atendido como antes. Então, o mínimo da educação ficou defasado. Por outro lado, o mínimo com a saúde se tornou um mínimo mesmo. Muitos estados estão tendo que gastar acima do mínimo constitucional para atender seu público. Então essas coisas precisam ser rediscutidas de alguma forma. Aí você tem gasto com Previdência também, porque você tem uma massa de servidores que vai se aposentando e precisa fazer a administração previdenciária desse pessoal. Trata-se de um cenário bastante desafiador.
No podcast Economia em 15, conversamos com Samuel Pessôa, pesquisador associado do FGV IBRE, e Nelson Barbosa, diretor de Planejamento do BNDES, sobre qual balanço fazem da política fiscal do governo Lula 3. Gostaria também de sua avaliação: quais conquistas e tarefas esta gestão deixa ao presidente que assumir o país em 2027?
Tem desafios que são perenes, independem do governo e que devem ser enfrentados, como o das emendas parlamentares, dos penduricalhos, a questão do baixo investimento público. São áreas em que qualquer governo de plantão terá que se esforçar para tentar avançar.
Acho que a condição inicial importa muito, e no caso do Lula 3 a gente sai de um período do governo Jair Bolsonaro em que a ideia era esgarçar mais o Orçamento, sem muita preocupação com algumas questões de Estado. Boa parte do ajuste que o ministro da Economia Paulo Guedes fez na gestão Bolsonaro não foi um ajuste estrutural; foi ajuste nas variáveis que ele conseguia controlar, como a política salarial e a despesa discricionária. Isso tinha um limite. Então, o ponto de partida do governo Lula era diferente, pois ele não conseguiria manter aquela estratégia – e nem queria fazê-lo.
Olhando para os pontos positivos, acho que houve dois importantes. Em primeiro lugar, foi um governo que tentou avançar muito na questão do gasto tributário, de tentar controlar e colocar o debate das renúncias fiscais. E foi um governo que tentou fazer um ajuste um pouco mais equilibrado, colocando à mesa o tema das receitas também, depois de um ciclo que vinha desde 2012 com um nível de arrecadação muito inferior àquele que gerava um resultado primário alto. Mas teve dificuldade pelo lado da despesa. No final das contas é um governo que tentou gerar um efeito redistributivo positivo e usou o espaço que havia para crescer um pouco mais do que acontecia.
Quanto aos desafios, acho que aqueles que a gente tinha em 2022 permanecem de certa forma para 2026: controlar a dívida pública e, principalmente agora, o debate dos juros, que faz parte do controle da dívida. A gente sai deste ciclo governamental com juros muito altos pelo período inteiro. É importante colocar a redução dos juros em um pilar de importância maior, para buscar uma redução estrutural – inclusive para a gente reverter também essa questão do endividamento das famílias.
Pessôa costuma definir que governos petistas são governos de juros altos. Qual a sua avaliação?
Acho que essa não é uma necessariamente uma consequência determinística do governo do PT. Isso não foi uma consequência no Governo Lula 1 e 2, por exemplo. O governo Lula 1 entregou com juros menor que na gestão Fernando Henrique Cardoso; o governo Lula 2 entregou com juros mais ou menos numa tendência de queda, levando em conta questões cíclicas. Cada governo lida com seus próprios desafios.
No Lula 3, surgiram condições políticas e econômicas que acabaram gerando essa consequência. Poderiam até ter sido administradas de outra forma, mas o fato é que a gente tem pouca clareza sobre essa questão dos juros e é algo que deve ser mais debatido e priorizado. Evidentemente que a política fiscal é um elemento por trás disso. O cenário Internacional é outro elemento. A gente tem juros no mundo inteiro mais alto e isso afeta os juros aqui no Brasil. Então não dá para isolar completamente a questão dos juros desses outros elementos.
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