“Se o governo é eficiente, crítica a males da política arrefece”

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Carlos Pereira, pesquisador da FGV Ebape, é um dos entrevistados da Conjuntura Econômica de janeiro. Na conversa, que contou com a participação do jornalista Fernando Dantas, Pereira avalia em que medida conflitos recentes entre os Poderes no campo doméstico e ondas autocráticas crescendo no mundo não comprometem o equilíbrio do sistema político brasileiro. A seguir, confira os principais trechos dessa conversa:

Suas análises costumam defender o bom funcionamento das instituições brasileiras. Em que medida fatos como a dificuldade de Executivo e Legislativo em disciplinar o uso de emendas parlamentares, ou polêmicas envolvendo o Supremo são sinais de perda desse equilíbrio?

Quando afirmo que as instituições estão em equilíbrio, muitas vezes se trata de um equilíbrio subótimo. Ou seja, a noção de equilíbrio a que me refiro é a de que nenhuma alternativa ao status quo é mais valiosa do que o próprio status quo. Então os atores preferem continuar jogando esse jogo subótimo a que qualquer alternativa que traga mais risco para eles, ou melhor retorno. E isso é bom o suficiente para não gerar a quebra do sistema.

As pessoas normalmente pensam que sistemas políticos devem ser constantes, retilíneos. De forma geral, entretanto, o presidencialismo multipartidário, assim como outros sistemas, não é estanque. A noção cristalizada na Constituição brasileira de separação de poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – de forma harmônica na realidade é muito romântica. Você tem sempre crises, só que crises dentro de determinados parâmetros em que não se tem paralisia decisória, não há impasses constitutivos do próprio sistema político.

Ao longo de todos esses anos de democracia brasileira pós-redemocratização, existiu uma escolha muito clara dos legisladores de transferir poderes para o chefe do Executivo para este ter capacidade de governar, implementando a agenda prometida aos seus eleitores. Para a sustentabilidade desse jogo, é preciso construir maiorias num ambiente multipartidário, pois é muito difícil que essa maioria aconteça eleitoralmente. Então, o legislador constituinte apontou a necessidade de se ter instrumentos de formação e manutenção de coalizões. Mas a primeira pergunta desse legislador é: se esse presidente se comportar mal, ameaçar o próprio jogo democrático ou se comportar de forma corrupta, quem vai controlá-lo? Então, a escolha foi constituir um Judiciário muito forte, um Ministério Público também muito forte, uma imprensa livre, capaz de impor limites a esse presidente muito poderoso. 

Dessa forma, o jogo manteve um determinado equilíbrio até mais ou menos o governo de Dilma Rousseff quando, numa situação de grande vulnerabilidade política, Dilma se deixou levar por uma demanda antiga dos parlamentares, de tornar as emendas impositivas. Com a impositividade das emendas individuais, o Executivo perdeu essa moeda de troca importantíssima, de muita liquidez. Quando se transfere um ministério para um partido da coalizão, por exemplo, é muito difícil trocar esse comando de uma hora para outra, pois isso pode levar à descontinuidade de políticas. As emendas, por sua vez, permitem esse ajuste na margem.

Mas essa perda foi se acentuando...  

Sim. No governo de Jair Bolsonaro, o presidente negava a necessidade de formar coalizão, pois associava o presidencialismo multipartidário e a coalizão que os presidentes petistas formaram com corrupção. Vale lembrar que Bolsonaro até saiu do partido político pelo qual foi eleito e passou a governar em comunicação direta com os eleitores, entregando para o parlamento também as emendas coletivas, perdendo mais essa moeda de troca. Entretanto, quando veio a pandemia e o presidente se viu em apuros, com inúmeros pedidos de impeachment e de investigações, ele identificou a necessidade de montar uma coalizão, só que já havia perdido esses instrumentos do presidencialismo multipartidário. O que ele fez? Montou o orçamento secreto, juntamente com os parlamentares do centrão, com emendas alternativas para dar liga a essa coalizão de sobrevivência.

Assim, o que vemos hoje é fruto de um presidencialismo multipartidário que ficou carente dessas moedas.

Também é nesse processo – em que o Legislativo começou a ficar muito poderoso e o Executivo relativamente menos poderoso do que costumava ser – que o Judiciário em muitos momentos se valeu da condição que o legislador constituinte lhe delegou, de poder controlar não só o Executivo, mas o próprio Legislativo. Vale notar que o incômodo do Legislativo com uma série de iniciativas do Judiciário acontece especialmente entre parlamentares do lado perdedor, que normalmente é o lado que se inquieta. Lembrem-se que, no julgamento do Mensalão, bem como da Lava Jato, era a esquerda quem fazia críticas ao Judiciário.  Com as ameaças progressivas do governo Bolsonaro à democracia, o Judiciário meio que muda a agenda de luta contra a corrupção para abraçar a da democracia. É bem verdade que, em muitos momentos, o Judiciário avançou o sinal, entrando em espaços que normalmente não seriam recomendados.

Considera que a atual dinâmica no Judiciário também faz parte desse equilíbrio?

Sim. Como mencionei, a aprovação ou rejeição do Judiciário, no Brasil e no mundo, é caracterizada pelo lado vencedor interpretando as decisões como legítimas, imparciais, justas, mas o lado perdedor as classificando de parciais, injustas, politicamente motivadas. Isso acontece especialmente em uma sociedade altamente polarizada, como o mundo está vivendo hoje. Recentemente, por exemplo, a Suprema Corte dos EUA voltou a interpretar o aborto como crime. Isso foi interpretado pelo partido democrata e toda oposição como uma decisão completamente parcial, enquanto os republicanos a apoiaram. Então, a leitura que as pessoas fazem não é livre desse viés ideológico, partidário, de preferências de identidades. Ela é filtrada de acordo com minhas preferências.

Em 2026, entretanto, vislumbro que as tensões entre Judiciário e Legislativo tendem a subir de tom, devido à agenda capitaneada pelo ministro Flávio Dino, de interpretar as emendas impositivas como inconstitucionais. Em pesquisa minha recente - que resultou em um paper que está sendo submetido a um jornal internacional -, perguntei a uma amostra de legisladores se eles eram favoráveis a um Judiciário mais ativo ou menos ativo. Em vários temas específicos, como aborto, na média a grande maioria dos legisladores no Brasileira é favorável a um Judiciário mais ativo. A única área em que o número de legisladores que defendem um Judiciário menos ativo é estatisticamente superior é justamente quanto às emendas. [GS1] Ou seja, emendas são um ponto muito melindroso para os parlamentares, especialmente porque são úteis[GS2]  para sua sobrevivência no Congresso. A taxa de reeleição de parlamentares no Brasil, na média das últimas 50 eleições, é relativamente baixa comparada à de outros países: ao menos 40% não se reelegem. Se essas emendas forem consideradas inconstitucionais e eles perderem a discricionariedade na alocação dos recursos, será muito crítico. Por isso, acho que essa relação Legislativo - Judiciário poderá ser de muita tensão em 2026, caso o ministro Flávio Dino consiga colocar esse julgamento na pauta do Judiciário.

Confira a íntegra desta entrevista na Conjuntura Econômica de janeiro

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.