“Se um programa de governo não consegue apontar objetivo, com indicador e meta, tem que cair ou ser reformulado

Leany Lemos, secretária Nacional de Planejamento do Ministério do Planejamento e Orçamento

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

No final de agosto, o governo federal entregou o Plano Plurianual 2024-27, com a promessa de resgatar esse instrumento como farol da ação dos ministérios e apoio ao processo orçamentário. Na Conjuntura Econômica de setembro, Leany Lemos, secretária Nacional de Planejamento do Ministério do Planejamento e Orçamento, contou como foi o processo de elaboração do PPA, destacando a criação de sinergias entre equipes. “As pessoas se conhecem, discutem, e isso ajuda o governo a funcionar. Ou seja, além de uma peça que vai ser gerada, o processo de planejamento em si já traz benefícios colaterais para os governos”, conta. Leia aqui alguns trechos dessa conversa:

No Brasil, temos a avaliação de que planos plurianuais são malsucedidos em seu objetivo de nortear a elaboração orçamentária e o cumprimento da política fiscal. Onde considera que erramos?

Em primeiro lugar, acho que temos um problema que é o de viver muitos altos e baixos na economia. Especialmente na última década, nossa performance de crescimento teve uma média muito baixa. Sob esse contexto, vivemos na emergência do atendimento das necessidades, da pressão por mais orçamento, com uma alocação nem sempre eficiente dos recursos. Isso toma muito tempo dos gestores e afeta o pensar mais de longo prazo, o legado. Acho também que a gente tem um conjunto de incentivos do ponto de vista eleitoral que faz com que esse sentido de emergência seja o que predomine. Nos seis anos em que fui secretária estadual, fizemos a reforma da Previdência do Distrito Federal, a do Rio Grande do Sul, reformas administrativas com efeito fiscal, em busca de uma maior sustentabilidade. Há honrosos exemplos no país de governadores, prefeitos que fizeram esse exercício. Mas, ao mesmo tempo em que se busca olhar para frente, é preciso cuidar da merenda da escola, o hospital que precisa de um insumo, ou seja, parar para cuidar das urgências.

O segundo ponto são as próprias características do PPA, que foram se perdendo como referencial no nível federal, ao não ser abraçadas como algo que vai ajudar a chegar lá na frente. Tem um terceiro fator que experimentei neste PPA, e que não tinha vivido antes, que foi partir de uma desestruturação total da área de planejamento. Houve uma diáspora de analistas de planejamento e orçamento para outros ministérios, outras áreas. Isso se refletiu na própria estrutura metodológica do PPA anterior, que a gente verifica que foi um plano muito desarticulado, pouco elucidativo do que o governo faz, que não reflete as políticas públicas. Isso foi algo que me impressionou muito. De fato, havia inclusive uma diretriz, uma proposta de emenda constitucional de se acabar com o PPA como instrumento de planejamento. Acho que isso adicionou um elemento de complexidade neste momento, bem como um esforço maior nosso para reconstruir algumas áreas. Foi uma oportunidade de repensar o que quer trazer para esse planejamento, como fazer para que ele seja melhor. Diferentemente do orçamento, que é mais regulado, o PPA conta com mais flexibilidade. O lado bom disso é que pode se ajustar; o lado ruim, é o da institucionalização, que precisa ser reforçada.

Como se buscou mudar o quadro de baixa confiança na eficácia do PPA?

Costumo falar para a ministra Simone Tebet que planejamento serve para muita coisa, inclusive planejar. Digo isso porque a elaboração de um PPA é um processo que envolve coordenação de governo, o que colabora para se criar cooperação. As pessoas se conhecem, discutem, e isso ajuda o governo a funcionar. Ou seja, além de uma peça que vai ser gerada, o processo de planejamento em si já traz benefícios colaterais para os governos. Isso é algo que tenho identificado em vários momentos, em diferentes níveis, ao longo dos últimos dez anos.

Promovemos mais de 125 oficinas. Foram 716 horas com 4,4 mil gestores. Sendo primeiro semestre de governo, isso de fato colaborou a criar sinergias nesse processo de estruturação. Promovemos uma dinâmica diferente. A Plataforma Brasil Participativo, aberta a toda a sociedade, teve mais de 4 milhões de acessos e 1,5 milhão de votos. Também houve plenárias estaduais com mais de 34 mil participantes, e Fóruns Interconselhos. Como queríamos trabalhar com transversalidade, buscamos que parte das vagas de cada oficina dedicada a determinado ministério fosse ocupada por outras pastas – como Mulheres, Igualdade Racial, Meio Ambiente – e por terceiros para que também pudessem participar. Por exemplo, na oficina do Ministério do Desenvolvimento Regional, alguns bancos quiseram participar, como o Banco do Brasil, porque opera fundos constitucionais, e o BNDES, devido às sinergias de sua atividade com o tema.

O PPA é dividido em temos 88 programas que somam R$ 13,3 trilhões em 4 anos. E ele não trata apenas de orçamento. Além das ações orçamentárias, que somam R$ 8,8 trilhões, tem as não-orçamentárias – toda a parte de subsídios financeiros tributários e de crédito, que envolvem R$ 3,9 trilhões, portanto também precisam ser avaliadas. Afinal, isso também é instrumento de política pública – estão ali recursos do FAT e do FGTS, por exemplo. Além disso, conta com três camadas: a estratégica, a tática e a gerencial. De 814 propostas, 528 foram incorporadas até no nível gerencial, de entrega de produto, e acho que isso é mais um ponto positivo. Outra inovação importante é que mudamos radicalmente a metodologia, e para isso tivemos que contar com muito apoio. Para se ter uma ideia, nossa equipe tem 30 pessoas – na verdade 40, se contar pessoal administrativo. Somente o Ipea destacou mais de 30 pessoas para nos ajudar. O IBGE colocou à disposição cinco de seus especialistas durante todo o processo das oficinas, para nos apoiar com os indicadores. Tivemos apoio do BID, da CAF, e foi contratada a Macroplan para dar suporte, como uma espécie de verificador externo da consistência dos programas e dos objetivos dos indicadores.

Em que medida o processo orçamentário para 2024 – com estreia de um novo arcabouço e com uma meta fiscal que ainda depende de receitas advindas de medidas de arrecadação que ainda precisam ser aprovadas – influenciou nesse trabalho?

Foi difícil, porque a indefinição durou até o último minuto, com a lei do novo arcabouço sancionada praticamente junto do envio da LOA e o encaminhamento do PPA. Para 2024, a gente trabalhou junto, com o mesmo cenário. É importante lembrar que a gente trabalhou com realismo fiscal; nossos cenários macroeconômicos foram oferecidos pela Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda, e os limites para cada ano são encaminhados pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF). Estamos caminhando juntos. 

Como esperam que a evolução dos programas e objetivos do PPA seja acompanhada?

Buscamos adensar a visão estratégica, o foco em resultados, e colocamos métrica em todas as camadas. No PPA, não tem objetivo solto. Cada um tem que ter indicador e tem que ter meta. Se o programa não consegue apontar objetivo, com indicador e meta, ele tem que cair ou ser reformulado. Demos muita ênfase nisso, justamente para que o PPA possa ser uma peça que ajude os ministérios. A Visão de Futuro deste PPA (que aponta o que se pretende alcançar até 2027), conta com 7 indicadores-chave nacionais com suas metas; 7 valores; 35 objetivos estratégicos, os 88 programas que mencionei, e 464 objetivos específicos. É um monte de informações, mas tínhamos que desenhar essa trilha de onde estamos indo, e não são políticas isoladas que vão dizer isso. É um agregado, muita coisa acontecendo ao mesmo tempo, e precisamos ter clareza.

No caso dos indicadores-chave, questiona-se que a ambição de algumas metas que, se alcançadas, poderiam provocar desequilíbrios. É o caso da taxa de desemprego, onde o PPA aponta como cenário desejável que seja de 6,6% em 2027, abaixo do que hoje os economistas consideram uma taxa neutra – ou seja, que poderia ser suportada sem gerar pressões como a inflacionária. Como avalia esse diagnóstico?

A discussão sobre o nome das linhas que ilustrariam as metas mereceu horas e horas. O que queríamos era apresentar dois cenários, que configurassem um intervalo (no caso da taxa de desemprego, além do resultado desejável, de 6,6% em 2027, está o resultado base, de 10,73%). Cada indicador foi pactuado com o respectivo ministério, que é o guardião dessa meta. De qualquer forma, questionamentos reforçam a importância desses indicadores, pois sua existência é que enseja avaliações, discussões sobre o que é razoável em cada um e possibilidades de revisão. Hoje, ao contrário, vemos cada segmento podendo operar em piloto automático, sem olhar para o conjunto.

E aí vem outra questão que gostaria de mencionar. O PPA deveria ser revisto anualmente, mas isso não acontece, tem sido tratado proforma. Mas a gente quer fortalecer também esse processo de monitoramento, com revisões que tenham consistência. Para nós, o plano entregue é o kick-off, o pontapé inicial do debate. Contemplamos a criação de um observatório que envolva sociedade civil, setor produtivo e universidades para acompanhamento dessa camada estratégica. Já temos algumas experiências bem-sucedidas, tanto em municípios quanto em estados. O (Paulo) Hartung fez algo similar no Espírito Santo, em Pernambuco também houve; algumas cidades como Marília (SP) também têm um acompanhamento da estratégia de planejamento que perpassa governos. Estes mudam, mas se continua acompanhando a evolução dos indicadores. Fiz essa proposta para a ministra. Disse: “não consegui fazer isso no Rio Grande do Sul, nem em Brasília, mas se pudesse fazer aqui seria ótimo justamente para trazer esse debate qualificado”. Afinal, é um debate da população como um todo. É fato que nem todo mundo tem acesso à internet para participar, que sempre haverá alguns vieses de representação, mas acho que a criação desse locus de debate com a sociedade civil nos coloca no caminho certo.

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