“Reverter posteriormente as consequências de uma flexibilização do teto de gastos será mais custoso e demorado”

Ana Paula Vescovi – economista-chefe do Santander, secretária do Tesouro à época da criação do teto dos gastos

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Considera viável, neste momento, defender a manutenção do teto sem qualquer neste momento?

Um arranjo possível para sustentação do teto de Gastos (Emenda Constitucional 95) seria a ativação dos mecanismos automáticos de contenção de despesas obrigatórias, os chamados gatilhos do teto. A redação atual da EC 95 traz lacunas na interpretação jurídica dos gatilhos, embora esse tenha sido o espírito original da Proposta de Emenda Constitucional. Portanto, o acionamento dos gatilhos somente seria possível com a aprovação da PEC Emergencial. Outra alternativa seria a aprovação da PEC 438/2018, que também regulamenta a regra de ouro e ativa a mesma natureza de gatilhos.

O Teto foi criado para expressar de forma bem visível o que ocorre na realidade: há uma restrição fiscal. Não cumpri-lo implicará trajetória de crescimento descontrolado da dívida pública e retorno da inflação. O teto foi uma escolha da sociedade para fazer o ajuste dos gastos pelo lado das despesas, evitando assim, pressões sobre aumento da já elevada carga tributária. Portanto, o Teto se torna viável mediante reformas para redução de gastos obrigatórios, a fim de abrir espaço para mais despesas discricionárias. O espaço para reformas obrigatórias é muito pequeno. As maiores despesas anuais são a previdência – R$ 675 bi, sendo que acabamos de fazer uma boa reforma – e a folha de salários, com R$ 320 bi, cuja revisão passaria por uma reforma administrativa. Temos ainda cerca de R$ 130 bilhões destinados à assistência social. Mediante eventual flexibilização dos gastos, ou até acionamento dos gatilhos, seria imperativo algum aumento de impostos, pois a dívida pública sofreu forte deterioração em 2020, para financiar as despesas da covid-19. Contudo, aumentar impostos reduz crescimento potencial e inibe a geração de empregos e renda. Por outro lado, eventual aumento de gastos sem a criação de fontes de financiamento (impostos) traria uma deterioração ainda maior na trajetória da dívida, aumento do risco da sua sustentabilidade intertemporal e a volta da inflação, o que penaliza justamente os mais pobres.

Alguns analistas já apontam que o descumprimento do teto já aconteceria no ano que vem, mesmo sem a entrada de despesas novas, como o Renda Brasil. Essa também é a projeção do Santander?

Temos espaço para cumprir o teto de gastos ainda em 2021 e até em 2022. Mas isso depende de quatro fatores: estabilidade nominal dos salários de servidores públicos; estabilidade real do salário mínimo; não contratar novos servidores públicos; e impedir a criação de novas despesas obrigatórias. Recentemente, houve a extensão do Bolsa Família para mais 1,2 milhão de beneficiários (R$ 3 bilhões/ano) e a finalização de um acordo com o STF para pagamento da Lei Kandir (R$ 4 bilhões/ano). Por outro lado, temos a estabilidade de salários no setor público assegurada até o fim de 2021, o que foi aprovado no escopo das transferências extraordinárias para estados e municípios durante a pandemia. Já considerando esse aumento de despesas permanentes em R$ 7 bilhões/ano, ainda teríamos margem fiscal no teto dos gastos de cerca de R$ 14 bilhões em 2021 e R$ 5 bilhões em 2022. Isso representa a possibilidade da expansão de despesas discricionárias além do que consideramos como um valor mínimo factível (R$ 95 bilhões/ano) para funcionamento da máquina pública. Mas, caso sejam derrubados os vetos sobre a postergação da reoneração da folha de salários (R$ 6 bilhões), extingue-se o espaço do Teto em 2022. Da mesma forma, caso os vetos sobre a Lei que propôs da extensão dos benefícios do Benefício de Prestação Continuada (BPC) forem derrubados, todo o espaço do Teto será ocupado já em 2021, inviabilizando-o a partir daí, se forem apontadas fontes orçamentárias para seu financiamento.

Buscar outros arranjos para manter o teto de gastos significaria a volta da contabilidade criativa?

O Tesouro fez uma proposta de revisão ampla das regras fiscais, o que implicaria uma integração e modernização das atuais regras (regra de ouro, regras da Lei de Responsabilidade Fiscal e teto de gastos) –, mas não significaria espaço para gastar mais. Por isso, dadas as atuais contingências, seria um momento inadequado rediscuti-las. Não há saída fácil. Fazer o que precisa ser feito (acelerar a restruturação para redução do gasto) é bastante difícil. Contudo, reverter posteriormente as consequências deletérias da “flexibilização” do Teto de gastos será bastante mais custoso e mais demorado.

Que medidas, então, considera mais prudentes e eficazes para ajustá-lo à conjuntura sem comprometer sua resiliência?

Objetivamente, com a imensa demanda social que teremos pós-covid, a prioridade seria reestruturar a assistência, focalizando seus recursos em torno do Bolsa Família. E essas precisam ser discutidas já, por três razões principais: primeiro, porque alguns programas passíveis de restruturação tem uma esteira de pagamentos que não pode ser extinta ou modificada de modo repentino. Esse é o caso do abono salarial, por exemplo. Segundo, porque o auxílio emergencial da pandemia no valor que está termina em setembro e será necessário colocar algo mais compatível com a nossa imensa restrição fiscal no lugar, mas que consiga chegar aos mais vulneráveis. E, por fim, provavelmente estamos falando de uma Emenda Constitucional para implementar estas mudanças (algo que não costuma ter avanço célere). Nada disso será trivial, e o tempo urge.

O princípio do teto de gastos aponta a um Estado menor, mas a pandemia e a economia política que a acompanha tem pressionado para o lado contrário.  Corremos o risco de uma rodada de aumento de impostos que, juntamente ao contexto de liquidez internacional, nos faça empurrar a agenda de reformas com a barriga?

No Brasil temos, de um lado, uma imensa resistência ao aumento de impostos, justamente porque eles proveem baixo retorno social. Uma rodada de aumento somente encontra narrativas se onerar o topo da pirâmide de renda (ou o “andar de cima”). Contudo, o que se tem a arrecadar com esse tipo de impostos – antes de uma ampla racionalização do sistema – é limitado, se considerarmos os riscos de desincentivo ao investimento, de arbitragens ou até de retirada de recursos do País. Por outro lado, há uma demanda crescente por maior presença do Estado pós-pandemia, tanto por meio da assistência social, quanto por meio de ampliação de investimentos públicos. Nos anos 80, a inflação alta foi a forma encontrada para acomodar esses conflitos, além daqueles que são típicos no processo de distribuição dos gastos públicos. Há grupos com maior poder de organização e de informação que exercem maior influência sobre as decisões de alocação, adquirindo privilégios e preferências que depois trabalham para perenizar. Há outros grupos, mais vulneráveis e com menor capacidade de se organizar, que apenas pagam a conta. Isso explica em grande medida a reprodução das desigualdades presentes na nossa sociedade. Só há uma forma de resolver esse dilema: tornar o Estado brasileiro mais eficaz e efetivo. Por isso, precisamos com tanta urgência da reforma ampla do Estado, o que inclui uma reforma administrativa, uma reforma tributária, privatizações e melhoria de marcos regulatórios, entre outras. Estamos adiando essa agenda há anos e pagando um preço alto pela ausência do seu enfrentamento. Precisamos de lideranças, no setor público e no setor privado, capazes de coordenar essa arbitragem de conflitos para construir um estado mais moderno, responsável e mais justo no Brasil.

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