“Precisamos equacionar distorções macroeconômicas para não continuar promovendo medidas compensatórias sob o nome de política industrial”

Rafael Cagnin, economista do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi)

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

PRIMEIRAS IMPRESSÕES

Quais suas primeiras impressões sobre o posicionamento do governo – em especial do MDIC – sobre recuperar o papel da indústria no Brasil?

São impressões positivas. Percebe-se um esforço, o reconhecimento que processo de desenvolvimento de um país passa pelo fortalecimento de sua indústria. Não é à toa que no mundo inteiro política industrial e política de desenvolvimento são quase sinônimos, são faces da mesma moeda. Isso porque o processo produtivo da indústria é mais complexo, tem mais canais de comunicação com outras atividades econômicas. E a indústria é grande portadora de inovações tecnológicas. O segundo ponto é a percepção de que fortalecer indústria não é estratégia que cabe em um ministério só, ou produto de uma política só. O fortalecimento da indústria, que é o que o Iedi vem defendendo, depende de uma estratégia sistêmica de governo, que passe por ações de melhoria geral de ambiente econômico, favorecendo toda e qualquer atividade econômica, como a reforma tributária. Uma reforma tributária como a prevista na PEC 45(Câmara) ou a PEC 110 (Senado) é fundamental porque aproxima a estrutura tributária de bens e serviços do Brasil da forma como que se organiza o sistema tributário na maior parte dos países desenvolvidos. Isso favorece especialmente a indústria, porque é quem tem as cadeias produtivas mais longas. Isso quer dizer que setor se expõe mais às distorções todas do ambiente econômico interno do Brasil. Em atividades com cadeia mais curta, como a agricultura, que exporta o produto rapidamente – às vezes nem é processado – fica-se menos exposto a esse ambiente sistêmico adverso. Já a indústria está mais diretamente atingida pela concorrência internacional, dado que produz bens comercializáveis. Outros setores também ganham com a reforma, porque um PIB total do país deve crescer mais, como estimativas apontam, mas também porque favorece sua vida – simplifica o sistema, reduz a carga porque distribui de forma mais coerente ao valor agregado gerado pelas atividades. Então, necessidade de equilíbrio macroeconômico, o que também inclui um arcabouço fiscal que dê sustentabilidade à dívida pública – é um dado importante.

O terceiro fator, mais diretamente vinculado ao desenvolvimento industrial, na alçada do MDIC, são as políticas de fortalecimento da indústria. Nesse caso, a contar pelos discursos do ministro, estamos caminhando na direção correta. São indicativos de uma ênfase na inovação, no desenvolvimento tecnológico, e na difusão do sistema produtivo. E da identificação de oportunidades específicas que a indústria brasileira tem competências e condições de aproveitar. Essa agenda mais direcionada ainda carece um pouco mais de discussão, alinhamento. Mas faz parte do processo, já que a construção das ações direcionadas tem que ser coletiva, partilhada entre governo e instituições do setor privado, as próprias do setor público, e da sociedade de forma geral. Não há receituário pronto, que o governo implemente diretamente.

O que demandam essas decisões?

O sucesso de ações mais direcionadas, pelo que a literatura e as experiências internacionais apontam, dificilmente cabe num mandado só. São estratégias que às vezes duram uma década, às vezes mais. Então o setor privado, incluindo o de serviços, e a sociedade como um todo sobretudo os beneficiários mais diretos dessas políticas precisam ser ouvidos e articulados em torno dessas estratégias, porque no fundo a continuidade desse projeto para além de um governo dependem dessa ancoragem social.

As frentes a se explorar, acho que o ministro apontou bem. Algumas já tivemos relativo sucesso, embora pouco falado, nas últimas décadas. É o caso do complexo industrial da saúde, e que a gente conseguiu dinamizar e alavancar os investimentos em P&D e desenvolver medicamentos mais próximos da fronteira tecnológica (de acordo à Pintec/IBGE, mesmo com a recessão de 2014-16, o número de empresas farmacêuticas inovadoras em biotecnologia cresceu 23% no triênio 2015-17 em relação a 2009-11, e em nanotecnologia, o aumento foi de 70%). Foi uma frente de relativo sucesso, que só não foi maior por causa da interrupção de políticas industriais, que é um dos problemas que temos nessa área no Brasil. Descontinuidade de programas gera instabilidade, pois o empresário fica sem saber até que ponto pode apostar em uma estratégia lançada, dado o grande histórico de interrupção como tivemos. O segundo é o fato de a maior parte das políticas ser compensatórias. Ou seja, é chamada de política industrial mas na verdade são expedientes transitórios com o objetivo de reduzir distorções sistêmicas da economia brasileira. As desonerações são um exemplo, derivadas de uma estrutura tributária ruim. Um crédito mais financiado também, resultado de taxa de juros fora do lugar e insuficiência de mercado de capitais. Por isso comecei falando que é importante que governo reconheça que reindustrialização passa pelo equacionamento de problemas sistêmicos. Porque, ao fazer isso, não corremos esse risco de ter medidas compensatórias taxadas de políticas industriais, e liberamos a política industrial para cumprir seu papel, que é o de catapultar a estrutura produtiva do país para algo mais próximo da fronteira tecnológica.

Outro exemplo de relativo sucesso no país é o parque eólico, em que fomos progressivamente internalizando e criando competências produtivas para fazer não só pás e hastes, mas componentes de motores. Tudo isso foi desarticulado com a crise econômica de 2015/16, em que tivemos demanda em queda forte, mas que continuamos demonstrando um potencial grande, e interesse do setor privado em investir. Agora, inclusive, ainda mais, porque a geração de energia eólica e consequentemente toda a cadeia produtiva industrial para essa geração pode ser articulada com geração de hidrogênio verde, que é fundamental para responder aos desafios energéticos do mundo. O Brasil tem posição de destaque para cumprir esse papel. O que precisamos é desenvolver essas cadeias, fazer de nossas vantagens naturais, comparativas se tornarem desenvolvimento tecnológico e produtivo, gerando emprego inclusive em regiões que hoje mais carentes, como o Nordeste, que é a grande fronteira da energia eólica.

Quando falamos de política industrial, nesse caso, isso se confunde com política de desenvolvimento, pois em torno dessas cadeias – da eólica, dos componentes de equipamentos, há um conjunto de serviços sofisticados que podem ser desenvolvidos, de manutenção, otimização, venda, logística etc. Ou seja, há um componente de geração de emprego importante quando pensamos as novas indústrias associadas a serviços mais sofisticados.

Somam-se a esse potencial as oportunidades que a geopolítica internacional que a economia internacional vai abrindo. E nada nisso significa fechamento de mercado doméstico, proteção, mas principalmente pelo veio tecnológico. Inclusive, porque uma maior integração com a economia internacional será essencial para esse processo. Então, nos próximos quatro anos, temos que caminhar para uma maior abertura da economia, do ponto de vista produtivo. A aprovação do acordo do Mercosul – União Europeia é primordial. E, juntamente com a reforma tributária, essa é uma frente em que estamos avançados.

O fato é que precisamos atrair uma nova onda de investimentos, que incorpore também tecnologias digitais, que são as que abrirão caminho para ganhos de produtividade. E isso começa com muita articulação entre atores, bem como dentro do próprio governo. O que não podemos é ver disputa entre ministérios sobre quem vai pilotar programas e ações. Será preciso somar, não sobrepor esforços.

Você mencionou a importância do equacionamento de problemas sistêmicos para não se cair novamente na demanda de políticas compensatórias erroneamente chamadas de industriais. Tomando o exemplo da reforma tributária, mesmo que aprovada com celeridade, ela ainda demandará um importante período de transição até ser totalmente implementada. Como mitigar esse risco até lá?

Veja, se estamos falando de uma década, não é muito tempo. O período 2014/15, que foi muito adverso para a indústria, já está quase completando uma década. O fortalecimento de estratégias industriais no mundo inteiro tem uma década – a manufatura avançada é de 2012/13, a indústria 4.0 começou na Alemanha por volta de 2014. Além disso, só o indicativo de que teremos uma estrutura tributária num horizonte claro de tempo já favorece o empresário a calcular sua rentabilidade. No atual ambiente de “teremos ou não reforma tributária?”, qual a possibilidade desse empresário calcular seu custo tributário daqui dez anos? Então, uma decisão nesse sentido é algo positivo, inclusive para destravar decisões de investimento.

Para a maturação do investimento em setores intensivos em capital, uma década tampouco pe muito tempo. O que não podemos é voltar a empurrar com a barriga os problemas que já sabemos quais são, que são grandes e difíceis. Se não tivemos uma reforma tributária até agora, não foi por falta de vontade. É porque é difícil, mas não há outro caminho que o diálogo permanente e sistêmico entre os setores da sociedade.

Mas é verdade que, até pela natureza da atividade industrial, que é heterogênea, e a forma com que a representação industrial de organiza, é possível que cheguem demandas com caráter setorial forte. Não vejo isso como um problema. A questão é que o governo precisa te ter uma instância que receba essas demandas e que estas sejam novamente articuladas dentro de uma lógica mais transversal. E o governo também precisa ter prioridades. Quando falamos da ideia de estratégias orientadas por missão é um pouco isso. Porque, quando você define uma missão – por exemplo, resolver o problema de mobilidade nos grandes centros urbanos – você está articulando uma série de segmentos, da indústria de meios de transporte individual e coletivo à de insumos de construção de infraestrutura. O importante desse ponto de vista é que, quando o cidadão começa a perceber os efeitos materiais dessa estratégia na vida dele –menos barulho, poluição, chegará mais rápido em casa – ele vai ajudando a dar legitimidade para esse tipo de estratégia. Então, a tentativa de se organizar processo de revitalização da indústria a partir dessas missões que tenham alguma aderência para a sociedade é um caminho importante. Veja, distorcemos os conceitos de estratégia industrial da literatura econômica porque entramos nesse jogo do salve-se quem puder, para reduzir a asfixia que o ambiente econômico gera para as atividades industriais. E aí se perdeu a noção de que política industrial é uma política que faz da indústria um veículo de melhoria de vida da população.

Tomando o impacto social como diretriz, como evitar, por exemplo, que voltemos a privilegiar políticas de conteúdo local ao invés de indústrias com capacidade de competir internacionalmente?

Todos os instrumentos são validos. Temos que ter uma visão pragmática. O que precisa ser feito é identificar quais os melhores instrumentos em cada caso. Tivemos uma demonização do debate em torno do conteúdo local que considero equivocada. É um instrumento importante, inclusive voltou a ser usado pelo governo de Joe Biden nos Estados Unidos, até gerando certo desconforto com parceiros e aliados europeus. Agora, é verdade que não é um instrumento que deve ser usado em grande intensidade, de forma ampla e generalizada, muito menos em desconexão com a capacidade de resposta do setor privado. Qual o problema dessa política? É quando se coloca uma exigência que o tecido produtivo interno não é capaz de responder na quantidade, volume, padrões e qualidade exigidos. Aí se gera um imbróglio, pois se torna obstáculo, e não veículo dinamizador da estrutura. Cada instrumento é como um medicamento: funciona se observada a dosagem e o emprego corretos, no lugar correto. Se for colocada de forma pontual, consciente da capacidade de resposta do sistema privado, não é problema. Do contrário, de fato se transforma em um obstáculo.

O que será preciso para impulsionar a inovação no país?

Precisamos, entre outros fatores, garantir o financiamento para pesquisa e desenvolvimento. Criamos uma institucionalidade importante para acelerar o processo de inovação industrial, a Embrapii (leia mais sobre essa organização social), mas que sofre contingenciamentos orçamentários importantes. O Fundo Nacional de Desenvolvimento Tecnológico, que é a grande base de apoio à inovação, gerido pela Finep, chegou a ser contingenciado em níveis superiores a 80%.

O segundo ponto é ter instituições mais voltadas para inovação e difusão de novas tecnologias. Um exemplo é o BNDES, que poderia reforçar critérios de modernização em suas linhas de financiamento, inclusive do ponto de vista de desempenho ambiental, difusão de novas tecnologias. Só assim terá ênfase em ampliação de produtividade. Outro elemento é garantir um ambiente concorrencial maior e mais aberto. Avançar na integração internacional significa injetar mais concorrência, de forma a criar mais estímulos para inovar, além de criar mais condições de acesso a tecnologias internacionais, de cooperação ou realização de programas de inovação em rede internacional.

Veja, Há melhorias legislativas a serem realizadas. Já tivemos algumas, por exemplo, no caso das start ups. Mas Lei do Bem também precisa de aprimoramentos, para número maior de empresas terem acesso ao mecanismo, de forma a que em anos que essa empresa tenha prejuízo, possa descontar o gasto com P&D possa no imposto de renda de exercícios futuros.

Tudo isso são diferentes frentes, pois não há bala de prata. Tem certo grau de complexidade. Em economia, gostamos de fazer separações metodológicas – macroeconomia aqui, economia industrial lá –, mas o final do dia tudo interage e se conecta. E a inovação, assim como a produtividade, são temas que complexos que precisam desse trabalho em diversas frentes.

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