“Mesmo com folga no teto maior que a estimada, não há espaço para reajuste dos servidores de forma linear”

Juliana Damasceno, pesquisadora do FGV IBRE

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Com a aprovação da PEC dos Precatórios e do Orçamento, fechamos o ano passado com a avaliação de que, por mais negativo que fosse o arranjo fiscal para 2022, ao menos o furo no teto de gastos estava precificado, e isso poderia atenuar a incerteza. Mas já vemos várias movimentações de categorias de servidores públicos prometendo paralisações – como a que já acontece Receita Federal – reclamando por reajuste salarial. O que esperar daqui para frente?

A questão do reajuste dos servidores realmente é um rastilho de pólvora. Porque a chamada Lei de Socorro aos Estados (LC 173/20), que garantiu recursos a estados e municípios para enfrentamento da pandemia, previu que todos os setores, em todas as esferas de governo, deveriam congelar reajustes salariais e revisão de carreira até 31 de dezembro de 2021, como medida compensatória. Isso aconteceu no momento de maior escalada inflacionária. Frente a essa combinação de salários congelados e inflação, o governo decidiu conceder reajuste para uma categoria específica, dos policiais federais. Como esperar que as demais reajam? É um efeito cascata.

Haverá espaço para mais reajustes? Talvez sim. O espaço no teto de gastos foi calculado considerando uma inflação específica. Caso esta venha a ser maior, essa folga pode se ampliar, ainda que não muito. Além disso, há brechas na questão do carimbo dado pelo Congresso, que restringe o uso da sobra gerada pelo adiamento do pagamento de precatórios a gastos sociais. Mesmo assim, não se conseguirá dar um aumento salarial de forma linear e ampla. Estimativas são de que cada 1% de aumento linear, para todas as categorias, gera um impacto de R$ 5 bilhões. Se for 3%, por exemplo, esse valor vai para R$ 15 bilhões. Caso os servidores consigam algum reajuste, é provável que não será suficiente para repor a inflação – e só repor a inflação tampouco agradaria a todos. E estamos em ano eleitoral, no qual a pressão por mais gastos é generalizada.

Quais outros canais para se aumentar gastos?

Dependendo do comportamento da inflação, se ela ainda der alguma tração à receita, pode-se abrir algum tipo de dotação orçamentária por conta desse desempenho da receita. Em 2021, observamos vários descontingenciamentos, quando em situações normais o mais comum é contingenciar despesas. Mas não esperamos um cenário de preços como o de 2021, assim que é pouco provável um desempenho da mesma magnitude da observada no ano passado. O câmbio pode sofrer novas rodadas de desvalorização frente ao cenário eleitoral, a evolução da pandemia também pode gerar algum choque externo. Mas, novamente, serão fatores conjunturais colaborando para impulsionar a receita. A princípio, não teríamos motivos para lançar mão de créditos extraordinários, mas não seria a primeira vez que veríamos esse uso sem atender aos critérios de urgência, imprevisibilidade e relevância exigidos para essa abertura.

O fato que considero importante destacar dessa experiência da PEC dos Precatórios e do Orçamento é que perdemos uma oportunidade de debater, fazer planejamento específico. Isso ficou claro nos remanejamentos para a votação do orçamento. Havia o diagnóstico de que não se tinha espaço para emenda, fundo eleitoral, e no final tudo foi encaixado. E isso acontece em um momento em que as famílias que atendem aos critérios do Auxílio Brasil (pobreza e extrema pobreza) passam de 21 milhões. Esse dado não é oficial, mas foi divulgado em diversas ocasiões pelo Ministério da Cidadania. A partir de janeiro, o Auxílio Brasil cobrirá 17,2 milhões de famílias. Então, o governo está declarando que zerou a fila do Bolsa Família, mas não vai zerar a fila atual de necessidade segundo os próprios critérios que estão lá na lei do Auxílio Brasil. Por que não direcionou os recursos extras para atender a essa demanda? Em contrapartida, teremos o maior fundo eleitoral da história. O caso das emendas parlamentares é uma espécie de afronta orçamentária. Os R$ 16,5 bilhões aprovados são um volume muito parecido com o deste ano, cujo uso foi extremamente questionado,  inclusive pelo STF – que foi praticamente ignorado, porque o projeto de resolução aprovado no Congresso a respeito da regulação das Emendas Parlamentares está cheio de lacunas sobre publicidade, transparência, critérios de execução.  Sem contar a questão de limites para emendas, que foi definida como igual à soma das emendas impositivas de bancada individual. Ou seja, o que era para ser teto virou piso. E isso é extremamente perigoso.

Será importante, da parte dos presidenciáveis que apresentarão suas propostas de governo em 2022, sinalizar alguma retomada de controle. É preciso que algum candidato demonstre uma narrativa mais equilibrada, consciente, responsável. Por mais que tenhamos essas pressões sociais agora, acabamos de ver que foi possível elaborar um orçamento não atendendo a todas elas. As pessoas falam: a situação estará tão caótica socialmente que será preciso gastar mais. Vimos que não foi bem assim. Gastou-se mais, mas não apenas com a agenda social. Priorizou-se uma agenda eleitoral.

Como avalia a situação do teto de gastos após a mudança na regra de reajuste?

Desde que o teto foi instaurado esperava-se mais tensão sobre o debate orçamentário porque seria preciso fazer uma discussão mais objetiva das despesas obrigatórias. Era isso que se falava em 2016: uma vez com o teto, teremos que ter racionalidade, prezar pela melhoria da qualidade do gasto. Mas muito do que vimos nos últimos anos foi o sucateamento de universidades federais, o Censo Demográfico sendo deixado de lado, a saúde sem reforço orçamentário em 2021, mesmo sabendo que a pandemia não arrefeceria tão cedo.

Por que não houve a melhora esperada no processo de elaboração do orçamento e definição de gastos?  Em parte, porque não existiu incentivo dentro da própria regra do teto para que isso acontecesse. A gente sabia que em algum momento a regra do teto teria que ser revista, entre outros fatores, por inconsistências técnicas. Por exemplo: despesas previdenciárias têm um crescimento vegetativo que muitas vezes supera a inflação. Se o teto é reajustado por uma taxa e há uma despesa cujo crescimento supera essa taxa, uma hora dará problema. Outro problema do teto é o fato de não ter qualquer capacidade de acomodar choques, algo que regras fiscais do mundo inteiro têm. Se houvesse o esforço de se revisar despesas obrigatórias, talvez tivéssemos adiado essa necessidade. Mas a pandemia também ajudou a antecipar um problema que mais cedo ou mais tarde viria.

Em 2020, o teto não foi questionado pelo mérito de se ampliar o gasto para socorrer a sociedade, a saúde, os empresários. Mas a forma como esse tema foi tratado em 2021 foi a mais desorganizada possível. No primeiro trimestre não se tinha nada para substituir o auxílio emergencial, até que se negociou a PEC Emergencial; a criação do Auxílio Brasil primeiramente foi condicionada a uma reforma do Imposto de Renda que leva muito mais tempo de aprovação do que o programa podia esperar. E a PEC dos Precatórios perdeu a enorme oportunidade de a gente revisitar o teto de forma transparente, plural, com debate técnico. A âncora fiscal é importante, porque dá expectativa sobre a trajetória futura de gastos. A partir do momento que se abre essa brecha, cria-se a percepção de que virou porteira e que daí em diante pode passar qualquer coisa.

Temos adiante um quadro de desemprego, pobreza, insegurança alimentar preocupante. Estamos em um ambiente de juros extremamente elevados, temos contratados novos apertos monetários dentro desse ciclo. Pesquisa sobre endividamento (Peic) de novembro aponta que 74,6% das famílias estão endividadas e 25,6% têm contas em atraso. Como mencionado recentemente por Silvia Matos, coordenadora do Boletim Macro do FGV IBRE, o que acontece muito nesses momentos de estresse fiscal que acabam descolando risco demais emergentes trazem rodadas de contaminação de cenários.

O governo Bolsonaro ainda tem a responsabilidade de apresentar o projeto de orçamento para 2023. Como deverá acomodar gastos?

O grande problema dessa brecha aberta em 2021 com a nova regra de reajuste do teto é exatamente como reacomodar os gastos dentro da regra nos próximos anos. Uma das questões mais sensíveis certamente será a pauta social, que será foco das promessas de campanha eleitoral. Considero que o futuro do Auxílio Brasil no orçamento dependerá muito das propostas de Lula – até agora o pré-candidato mais bem posicionado nas pesquisas de intenção de voto – no campo social, pois deverão condicionar a resposta do presidente. Não sabemos muitos sobre isso ainda, a não ser declarações de Lula sobre sua preocupação com o social e a intenção de priorizá-lo. Vale lembrar que uma das bandeiras de seu governo foi a correção do salário mínimo que permitia ganhos reais, o que acabou em 2019. Se Lula puxar para uma agenda popular, pode ser que Bolsonaro reaja na mesma linha.

Em sua avaliação, entre os arranjos fiscais observados até agora, qual a herança mais negativa que o atual governo deixa para o próximo governo?

Acho que a grande questão é a brecha aberta pela PEC dos Precatórios, com a mudança na regra de reajuste do teto. Pois isso resolveu o problema apenas temporariamente. A mesma mudança que foi positiva para o caixa em 2022 (abrindo um espaço fiscal de R$ 62 bilhões) pode não ser boa em 2023. E aí, o que vamos fazer? Não tem como voltar atrás. Foi uma decisão tomada sem debate técnico adequado, de forma coerente, com planejamento. 

Dependendo da evolução da inflação este ano, corre-se o risco de uma nova mudança no do teto, seja para uma mudança na regra de correção, ou excluir categorias de despesa. E se isso for feito repetindo a mesma desorganização de 2021 no debate da PEC dos Precatórios, teremos mais uma rodada de incerteza, contaminando o cenário, deteriorando parâmetros macroeconômicos. Que é tudo o que não queremos, pois já temos dificuldade em sustentar nossa retomada.  Mas, caso não haja qualquer revisão este ano, em breve será, pois não resolvemos ainda problemas de consistência técnica, como mencionei, e o problema de acomodação de choques. O que foi feito até agora foi um puxadinho que apenas renovou a necessidade futura de revisar o teto – esperemos, em um processo claro, técnico, coerente –, para que este não desmorone diante de novas tempestades.

 


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

Subir