Manoel Pires (FGV IBRE) lança livro sobre progressividade tributária e crescimento econômico

Manoel Pires, pesquisador associado e coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV IBRE, ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda

 

Por Claudio Conceição e Solange Monteiro

O economista Manoel Pires faz parte de um seleto grupo de pesquisadores brasileiros inquietos com o rumo da agenda de reformas do país. Dedicado a acompanhar a evolução das contas públicas, cujas análises estão reunidas no  Observatório de Política Fiscal do FGV IBRE, este ano Pires já publicou uma proposta de reforma do teto de gastos, em parceria com Fabio Giambiagi, e nesta segunda-feira (13/6) lançou o livro Progressividade tributária e crescimento econômico, com apoio da Samambaia Filantropias, no qual reúne a análise de nove autores, além dele, sobre os caminhos para se ampliar a progressividade do sistema tributário brasileiro.

O livro, em formato digital, é gratuito e pode ser acessado nas versões PDF e online.

Confira os principais destaques da entrevista de Pires à Conjuntura Econômica de junho, na qual fala sobre o livro:

Qual foi sua motivação para a organizar o livro Progressividade tributária e crescimento econômico?

A discussão do livro tem uma série de motivações iniciais. A mais urgente é a questão de a pandemia ter explicitado um nível de desigualdade muito grande no país, seja do ponto de vista da renda das pessoas, seja do rol de políticas públicas que não conseguem alcançar grupos que precisam delas. Essa vulnerabilidade social ficou clara durante a pandemia, e uma das discussões inerentes a se resolver é como obter fontes de financiamento para políticas públicas que ataquem esses problemas. 

O segundo ponto que eu acho que esse livro tem de importante é que a gente não trata o tema da progressividade tributária de forma ingênua.  Em geral, no debate público, a expectativa que se forma sobre esse tema é indevida; espera-se que com algumas coisas você possa arrecadar muito, e existe certo descuido com relação a impactos econômicos de eventuais sistemas tributários mais progressivos. No livro a gente trata essa questão da progressividade com muito cuidado. Na apresentação do livro, eu cito um exemplo histórico que me chamou a atenção e ilustra muito bem a importância de não se tratar a tributação com leniência, descuido, ou com foco ingênuo em relação à progressividade. No século XVII, o governo britânico instituiu um imposto sobre janelas. Ou seja, passou-se a tributar as casas conforme o número de janelas que elas tinham. Pensava-se em um modelo progressivo, pois casas maiores em geral têm mais janelas que as menores, então as famílias mais ricas pagariam mais imposto. Mas com o tempo as famílias começaram a tapar janelas para evitar o imposto, e isso gerou uma série de problemas de saúde pública, entrou outras externalidades negativas. Esse é um exemplo até caricato, mas que mostra bem onde o livro quer chegar: em uma discussão madura que concilie eficiência econômica e progressividade.

O debate em torno dos temas escolhidos começou há cerca de um ano e meio, e ganhou impulso quando o governo apresentou, em junho do ano passado, um projeto de reforma do Imposto de Renda (PL 2337/21). Nesse momento, uma coisa que me chamou a atenção foi a falta de consenso sobre qual deveria ser o modelo de tributação. As pessoas que analisavam o projeto alegavam os efeitos mais diversos possíveis – uns afirmando que geraria crescimento, outros que não; uns dizendo que a modelagem estava certa, outros garantindo que estava errada. Algo muito diferente das discussões sobre a reforma da tributação sobre o consumo, por meio das PECS 45 e 110, já que estas possuem modelos muito próximos e os problemas na tramitação se concentram mais no conflito distributivo. No caso do Imposto de Renda, foi exatamente o oposto. As pessoas não conseguiam elementos mínimos de consenso. Então, o livro também vem para suprir essa lacuna, apresentando quais as grandes tendências da tributação direta no mundo, com um olhar específico aos temas que de certa forma foram motivo de embate nas análises iniciais do projeto.

Considera que o projeto apresentado pelo governo, da forma como foi aprovado no Congresso – que, entre outros efeitos, gera perda de arrecadação –, é um ponto de partida adequado para se dar continuidade à reforma do Imposto de Renda (IR)?

O livro tem uma visão otimista sobre a proposta que o governo encaminhou de fato, que poderia ser aperfeiçoada, e traz algumas contribuições para isso. Mas a reforma foi muito alterada no Congresso, então não acho que seria um bom ponto de partida. 

Eu tenho um capítulo sobre IR no Brasil que trata especificamente da reforma proposta. E lá traço um diagnóstico das inconsistências do sistema tributário, que acho que pode servir de ponto de partida para uma discussão mais geral do sistema. Temos um IR pouco progressivo, mas ao mesmo tempo tributamos muito o trabalho, pois tributamos muito o trabalho nas empresas. Isso é um problema que todos os governos têm tentado tratar, mas o fazem de forma parcial. Veja a proposta do ministro da Economia Paulo Guedes, de cortar a alíquota patronal e substituí-la por uma CPMF. Isso ajuda na questão da tributação excessiva sobre o fator trabalho, que gera informalidade e desemprego, mas é difícil saber se o sistema estaria melhorando, porque a CPMF é um imposto muito ruim. Melhorar a progressividade sem onerar o custo tributário do fator trabalho é fazer exatamente o oposto: reduzir a alíquota patronal e ampliar a progressividade do Imposto de Renda Pessoa Física. Isso permitiria alinhar nosso nível de tributação tanto do ponto de vista das empresas no custo do trabalho quanto do ponto de vista da renda que as pessoas obtêm. No livro, Rodrigo Orair (pesquisador licenciado do Ipea, associado ao International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG) apresenta quais as tendências na tributação corporativa no mundo, o que podemos considerar como razoável em termos de tributação das empresas.

Uma mudança nesse sentido poderia vir conjugada com a tributação de dividendos. O capítulo escrito pelo economista Sérgio Gobetti (pesquisador do Ipea, atualmente assessor da Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul), apresenta as várias formas dessa tributação na experiência internacional. Poderíamos adotá-la em algum dos vários formatos que o livro traz, não existe um preferível. Todos são coerentes, dependendo do que se almeja. Somada a uma revisão de juros sobre capital próprio – sobre qual escrevo – e uma redução das alíquotas sobre as empresas. Uma redução do fator trabalho feita dessa forma poderia ter impacto positivo e reduzir o fenômeno da pejotização, por exemplo, que é uma combinação dessa carga tributária elevada sobre os trabalhadores com isenção de lucros sobre dividendos. No final das contas, o sistema tributário criou uma reforma trabalhista para os profissionais liberais, criando novas formas de organização da produção. E o livro trata dessas questões.

Diante de sua avaliação de que não é aconselhável tratar do IR a partir do projeto que hoje tramita no Congresso, qual o caminho para essa reforma?

E se é preciso começar de novo, temos que considerar que isso dependerá muito do espaço político que o governo terá. Mas acho que seria uma reforma bem-vinda para o país, e o livro mostra por quê.  O capítulo de coautoria de Débora Freire Cardoso (pesquisadora do Cedeplar/UFMG), por exemplo, aponta que uma mudança distributiva no Imposto de Renda, aumentando sua progressividade, geraria mais crescimento. Esse capítulo trata de aspectos puramente econômicos, de arrecadar renda de um grupo rico e injetá-la nos mais pobres. E ela mostra que isso gera crescimento. Por outro lado, existem fatores que são de difícil aferição e que atuam para melhorar o país. Por exemplo, uma tributação regressiva permite que grandes grupos econômicos acumulem muita riqueza, e isso de certa forma acaba gerando um potencial de atividades de lobby, concentração de mercado, que vão contra o crescimento econômico. Então, tem aspectos de longo prazo que são positivos do ponto de vista de melhor distribuição de recursos, com um modelo de desenvolvimento que evite acúmulos de riqueza muito desproporcionais.

O capítulo de Bráulio Borges (pesquisador associado do FGV IBRE), das estimativas de alíquota efetiva e nominal na tributação de empresas. Ele mostra até que ponto a gente destoa da experiência internacional em termos de incidência tributária. Como já mencionei, no capítulo em que trato de juros sobre capital próprio, mostro que há vários sistemas tributários que não usam esse tipo de instrumento. E, mesmo que desejemos usá-lo, ele pode ser muito aperfeiçoado. Países europeus realizaram muitas reformas desse sistema, que é dos anos 90, e gera muita renúncia, impacto fiscal, desonera excessivamente os acionistas. O que mostro é que vários desses aspectos tem espaço de melhora bastante significativo.

O Brasil tem uma agenda de reforma fiscal importante a realizar tanto do lado do gasto quanto da arrecadação. O que considera prioritário para 2023?

Acho que a discussão do teto será inadiável. Seja por razões fiscais ou políticas, pois virou objeto de crítica generalizada. Até por um gesto politicamente simbólico, é preciso tirar essa incerteza. Em um formato que ainda precisamos conhecer. As outras agendas – entre as quais também incluiria a de investimentos, sobre o que será concedido para setor privado, quais projetos uma mudança do teto poderá viabilizar do ponto de vista público - dependerão muito do que o governo vai querer fazer, qual a costura política que ele irá viabilizar, e se essa costura política contribuirá para trazer uma visão de país mais moderna ou não.

Como avalia as chances da proposta de reforma do teto de gastos que lançou em coautoria com Fabio Giambiagi servir de referência para esse debate, diante de um cenário em que dois candidatos mais bem-posicionados nas pesquisas de voto para a eleição presidencial não demonstram valorizar esse instrumento?

De fato a gente tem um problema grande no sistema atual, porque de certa forma ele teve sua credibilidade muito desgastada nos últimos tempos. Passamos por muitas mudanças, sendo a última a mais traumática. E quando você olha esse sistema para frente, se depara com situações que devem se repetir: o esmagamento de despesas discricionárias, que este ano já está acontecendo, com vários gastos importantes sofrendo reduções. E o governo com incapacidade de abrir espaço no orçamento para viabilizar a regra fiscal. Nos últimos dois anos, praticamente não houve qualquer proposta para isso. As soluções para viabilizar a regra do teto aparentemente estão esgotadas. Então, eu e o Fabio olhamos para esse estado de coisas e fizemos a pergunta inversa: qual a regra do teto que traz alguma disciplina fiscal, consegue viabilizar a sustentabilidade da dívida pública, e ao mesmo tempo consegue abrir espaço no orçamento, ou viabilizá-lo num horizonte de médio prazo? E chegamos nessa proposta, em que o gasto público cresceria 1,5% acima da inflação nos próximos 10 anos. 

Considero que nossa proposta tem algumas vantagens. A primeira é conciliar melhor a viabilidade do orçamento com a sustentabilidade fiscal. Mas também porque tem um conjunto de mecanismos que atua para melhorar a qualidade do gasto. É uma coisa que o formato atual claramente não está fazendo. Em nossa proposta, criamos um subteto de gastos para pessoal. A despesa de pessoal, que é a segunda mais importante, terá uma regra formal para limitar reajustes, lembrando que hoje o serviço público não tem qualquer regra de reajuste. No nosso subteto, você vai compatibilizar uma regra de reajuste de pessoal que caiba em algum projeto de profissionalização da gestão pública. E, ao mesmo tempo, essa regra permite que se cave espaço para investimento público. E para tratar da questão dos informais, que ficou evidente na pandemia.

A ideia de propor um novo teto foi feita dentro desse contexto, e com esses objetivos. Casando com a discussão do livro, apontamos que o problema fiscal, dada essa dificuldade de buscar novas medidas que reduzam o gasto, tem a questão tributária como vetor que ajuda a acelerar o processo em busca da sustentabilidade. Apresentamos algumas ideias de onde poderíamos arrumar arrecadação adicional sem gerar impacto negativo sobre o crescimento, visando à eficiência na modelagem do sistema. Buscamos trazer nossa contribuição e, especialmente, acelerar esse processo. Pois se ficarmos mais 10, 12 anos discutindo reformas, seremos reféns das crises que podem vir à frente, sem espaço fiscal para administrá-las. Essa é uma das preocupações que temos, trazidas no texto.

Acesse gratuitamente o livro Progressividade tributária e crescimento econômico.

Leia a íntegra da entrevista de Manoel Pires à Conjuntura Econômica de junho.

 


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

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