“Diante das mudanças climáticas, temos que ser mais schumpeterianos”, diz Luiz Awazu Pereira da Silva

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Depois de alertar dos riscos sistêmicos que as mudanças climáticas trazem para a estabilidade financeira global com o green swan – conceito criado pelo BIS na época em que o pesquisador associado do FGV IBRE Luiz Awazu Pereira da Silva era vice-diretor da instituição –, o economista passou a pesquisar como o arcabouço macroeconômico pode influenciar a trajetória dos países para uma economia neutra em carbono. Na entrevista ddo mês da Conjuntura Econômica de dezembro, que teve participação do jornalista Fernando Dantas, Awazu explica por que defende que, sem mudanças nesse arcabouço, a meta de conter o aquecimento global estará comprometida.  Confira os principais trechos dessa conversa:

Como chegou à constatação de que a falta de adaptações no regime macroeconômico dificultará alcançar a meta de uma economia global neutra em carbono?

As mudanças climáticas, que é o tema que tenho estudado, acarretam uma necessidade de se repensar o atual regime macroeconômico porque a dimensão e o tipo de choque que elas trazem são muito grandes e persistentes para serem tratados adequadamente pelo arcabouço atual. Há ainda um complicador: essa incapacidade cria uma espécie de círculo vicioso. Se buscamos conter o dano provocado pelos choques recorrentes de oferta das mudanças climáticas – como inflação de alimentos e energia – com a resposta macroeconômica tradicional, ou seja, apertar mais a política monetária e reduzir gastos para equilibrar o fiscal, podemos provocar um efeito perverso. Por quê? Porque isso dificulta o investimento para tornar a economia mais resiliente ao clima, alimenta riscos maiores e juros maiores, e dá margem a uma reação social negativa. Isso já está acontecendo. Cria-se um descontentamento popular que, por sua vez, faz crescer a aprovação de partidos populistas, em geral de extrema direita, contrários a essa agenda climática. Um exemplo disso é o da eleição de Donald Trump nos Estados Unidos, mas há outros na Europa. Ou seja, esse círculo perverso dificulta ainda mais o avanço de uma agenda climática de investimentos sustentáveis.

Sem agenda climática piora: estudos já apontam que o custo de não se fazer nada para mitigar os efeitos da mudança do clima se traduzirá em mais inflação e redução de PIB, além de aumentar o risco de destruições, desastres ambientais, com custo fiscal, etc. Por isso, é preciso adaptar o regime macroeconômico, torná-lo suficientemente robusto para conciliar essas contradições temporárias, de necessidade de estabilizar dívidas ao mesmo tempo em que é preciso investir mais, para tornar a economia resiliente e menos emissora de gases do efeito estufa.

Em paper recente – publicado pelo Centre for Economic Transition Expertise da London School of Economics –, sua proposta é de que os países tratem o endividamento relacionado a essa transição separadamente da dívida corrente. Como se daria essa divisão?  

Primeiramente, é importante frisar que essa minha reflexão de mudanças em matéria de políticas macroprudencial, monetária e fiscal tem que ser tratada como um exercício teórico, com muita calma, porque mudança de regime sempre afeta a credibilidade do sistema e a ancoragem de expectativas. Se esse tipo de proposta não for muito bem explicado, pode gerar ainda mais instabilidade. Quando argumento essa necessidade de mudança, se trata de algo que precisa ser feito de uma maneira coordenada. Não é uma mudança isolada, em um só país. Demanda discussão técnica, fóruns globais de coordenação. A reflexão sobre o diagnóstico precisa ser a mesma para todo mundo, consensuada, para comunicar corretamente com os agentes de mercado e estes entenderem qual a lógica que se está empregando, para não interpretar essas mudanças como fuga ou desrespeito às metas e restrições existentes.

Nesse caso das regras fiscais, temos que partir do fato que elas evoluíram depois das crises de dívidas nos anos 1980, saindo de uma situação em que não havia arcabouços com limites de déficit e de dívida pública. Então, definiram-se os parâmetros de sustentabilidade, com base essencialmente na equação de dinâmica de dívida. O superávit mínimo necessário – expresso em percentual de PIB-- para estabilizar a razão dívida/PIB, se obtém com a diferença entre a taxa de crescimento da economia e a taxa de juros, pois quando a taxa de crescimento da economia é maior que a taxa de juros, você tem uma condição de estabilidade da razão dívida sobre o PIB. É uma lógica boa, e acho que temos de valorizar esse ganho analítico institucionalizado nas últimas décadas, de ter uma maneira de verificar que o caminho que você está trilhando em termos de crescimento e de juros produz um nível de dívida e de déficit que é sustentável.

Mas as mudanças climáticas colocam um desafio para esse arcabouço. Uso o conceito de cisne verde (Green Swan) para caracterizar os impactos das mudanças climáticas na economia, que, como disse, são maiores, frequentes e persistentes. Se você sobrepõe a esses impactos a necessidade de investimentos na transição ecológica, estamos falando em algo em torno de meio a um ponto percentual de PIB direcionados ao custo de desastres periódicos, mais 2% a 3% de PIB em investimentos em adaptação e mitigação. Esses últimos são anuais, não episódicos. Então, se trata de um choque fiscal da ordem de 3% a 4% de PIB ao ano até 2035-2040, para garantir que a temperatura média não ultrapasse um limite sustentável, em torno a 1,5 a 2 graus Celsius em relação ao nível pré-industrial, tal como definido no Acordo de Paris.

Hoje a maioria dos países desenvolvidos tem uma razão dívida PIB maior que 100% do PIB e juros que, desde a pandemia de Covid-19, saíram do território de juros zero para estarem em torno de 3%, até 4%, além de um crescimento hoje enfraquecido pelas políticas de fragmentação do comércio global. Obviamente, estamos em uma situação em que a dificuldade para a sustentabilidade da dívida pública aumentou, e adicionalmente é preciso fazer esses investimentos.  O desafio para o fiscal, então, é ao mesmo tempo coordenar a necessidade de estabilização da dívida que existe – consolidando-a com justiça social, sem cortar indiscriminadamente gasto público em saúde, educação – e promover esses investimentos para uma transição verde.

Diante desse cenário, a primeira sugestão que faço é aceitar um pouco mais de dívida.  Vejo isso como um mecanismo de financiamento que pode permitir, através de um calombo temporário de dívida, unir as preocupações sociais e as da transição de uma maneira que a sociedade não rejeite a agenda climática e se crie convulsão política. Esse argumento de que a dívida às vezes é uma solução não é meu, mas do economista Barry Eichengreen (no livro “In Defense of Public Debt”). Quando é que isso já foi solução? Na Segunda Guerra Mundial, por exemplo, quando a razão dívida x PIB em países como Estados Unidos e Inglaterra subiu bem acima de 100% do PIB, diante da necessidade de investimento em defesa, e obviamente não se podia taxar imediatamente a população para financiar a guerra

A dívida também pode ser uma solução quando o benefício do investimento é intergeracional. Sabemos que se hoje é criada uma economia mais resiliente, não é a geração atual que vai se beneficiar totalmente, mas a geração futura. Além disso, existe uma resistência hoje a se taxar carbono na proporção adequada, devido ao risco de revolta social. Na França houve o movimento dos coletes amarelos, mas há vários outros exemplos dessa rejeição nos países avançados.

Como fazer essa separação entre dívida velha e dívida verde sem perda de credibilidade?

O francês Olivier Blanchard (no livro “Fiscal Policy under Low Interest Rates”) foi quem primeiro advogou um princípio de separação de orçamentos – no caso, dele, não era entre verde e marrom, mas orçamento de capital e orçamento corrente. É preciso ter muita clareza de que esse tipo de argumento enfatizando qualidade e retorno do investimento público e verde só consegue prosperar se houver uma definição muito clara de que se continuará honrando, ajustando e consolidando a dívida antiga. Ou seja, que há uma trajetória traçada para a dívida antiga, um compromisso que tem que ser honrado de uma maneira socialmente adequada.

Também é preciso que nesse orçamento verde haja um mapeamento preciso, uma taxonomia exata do que é investimento verde. Isso é muito importante, pois se deixar muito aberto, sabemos do risco de que tudo vire investimento verde, perdendo-se toda a credibilidade. Isso significa definir projetos elegíveis, critérios, indicadores de performance, e dinâmica dessa dívida - quando ela vai ser paga, que tipo de instrumento de financiamento será usado, dando clareza para o mercado de que o conjunto da obra é sustentável.

No paper, indico inclusive que essa checagem pode e deve ser feita por organismos independentes, uma estrutura do tipo da CBO (Congressional Budget Office) nos Estados Unidos. Ou seja, um comitê independente que garanta que o orçamento verde proposto seja transparente, claro, executável.  Nessa proposta de financiamento, deve-se agregar, além de dívida, outros instrumentos como uma taxação progressiva de carbono, benefícios de transferências internacionais – por exemplo, que o conjunto do planeta se disponha a ter um sistema de taxação mais adequado sobre a poluição do transporte aéreo, do transporte marítimo, e que esse tipo de tributo financie investimentos em conservação e manutenção florestal, algo que o Brasil está propondo e está fazendo.

Com isso, teremos o que chamei de um arcabouço fiscal adaptado ao clima, monitorável e sustentável, que endereça as questões de consolidação fiscal da dívida antiga, mas também de sustentabilidade da dívida nova e de separação transparente do que vai acontecer no futuro. Acho que os agentes de mercado têm menos preocupação com o nível absoluto de dívida – ainda que essa preocupação obviamente exista –, do que com a incerteza de não saber o que vai acontecer, deixando as coisas acontecerem de maneira ad hoc, sem uma trajetória delineada.

Ainda que sua teoria seja aplicada às economias desenvolvidas, como ficam os países emergentes como o Brasil, que ao mesmo tempo em que vive uma situação fiscal já bastante vulnerável também sofre com uma menor confiança na institucionalidade de seu arcabouço, com agentes temendo manobras para ampliação dos gastos?

De fato, essa reflexão se aplica a países que já têm uma governança mais estabelecida. Agora, não quer dizer que países emergentes não devam considerar esses desafios para ver como financiarão a sua transição. Tipicamente, um país emergente paga um prêmio de risco maior em seu financiamento, porque tem menos credibilidade fiscal. Então, quanto mais ele for capaz de dar clareza sobre a trajetória da sua dívida pública, menor vai ser o prêmio de risco que ele vai pagar. E eu diria que o Brasil não está tão mal posicionado. Sem querer entrar em detalhes, o país tem uma matriz energética limpa. Há grande potencial de investimentos em energia tradicional – inclusive, como foi apontado por Luiz Schymura em recente Carta do IBRE, facilitando o seu perfil fiscal no futuro desde que esses investimentos sejam feitos com eficiência, segurança e cautela.

Além disso, há o potencial de emissão de green bonds. O Brasil não é investment grade, mas pode utilizar garantias de bancos multilaterais para ter um perfil de emissão muito mais interessante, com títulos soberanos verdes. Acho que há um potencial de financiamento externo da transição no Brasil que precisa ser considerado. O Brasil tem um enorme capital natureza que está ainda pouco valorizado (ecossistemas, biodiversidade, solo, água, ar, florestas, oceanos e recursos minerais). Ou seja, de fato a situação típica de um país emergente é necessitar um pouco mais de robustez do lado da governança da política fiscal, mas no caso brasileiro não é uma situação desesperadora.

Hoje, de certa forma, quem está se descredibilizando em matéria fiscal são os países do Norte, particularmente, os Estados Unidos. Quem está aumentando o seu risco relativo de insolvência não somos nós, mas os EUA, que caminham com passadas largas para reduzir a independência do seu Banco Central, para criar suspeitas sobre um financiamento monetário do seu déficit público elevado.

Minha grande dúvida é saber quando os empresários americanos, que de maneira muito oportunista apoiaram o presidente Trump, vão se dar conta de que o risco fiscal americano e as políticas que a administração Trump está conduzindo são ruins para os seus próprios interesses. Esse é um fator que, de certa forma, pode favorecer o Brasil e os países emergentes. Em matéria de prêmio de risco relativo, acho que a tendência é de que a distância entre nós emergentes e os países mais avançados diminua. Veja a situação, por exemplo, da França, da Inglaterra, da própria Alemanha, com o risco de ter partidos de extrema direita chegando ao poder.  Veja, não quero dizer com isso que resolvemos os nossos problemas fiscais, mas diria que, em algum momento o mercado financeiro brasileiro e o internacional podem se dar conta que, de certa forma, o nosso risco relativo diminuiu.

Diante do que está acontecendo em termos de fragmentação do mundo, diria que a tendência de qualquer investidor é buscar diversificar seus ativos. Por que você vai querer ficar inteiramente no mercado de Treasuries? Em algum momento o empresariado americano e global entenderá que essas políticas de Trump são danosas para seus interesses, e aí diversificará o seu portfólio para países emergentes, inclusive o Brasil.

Veja a íntegra desta entrevista na Conjuntura Econômica de dezembro.

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