“A China é um ator central para a reflexão sobre a evolução do sistema multilateral de desenvolvimento como conhecemos”, diz Tatiana Rosito

Lia Valls e Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Tatiana Rosito, secretária de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda. Publicamos aqui parte dessa conversa, da qual participou Lia Valls, pesquisadora associada do FGV IBRE. Rosito destaca a necessidade de pensar novos mecanismos para a preservação de espaços de cooperação global, em um mundo mais endividado e com demandas importantes como a de transitar para uma economia neutra em carbono. Confira:

Qual o balanço da atuação do Brasil no campo externo, sob um cenário de deterioração do multilateralismo?

Estamos concluindo um ciclo de três anos muito rico e importante para o Brasil na agenda externa – em 2023, reconstruindo a agenda internacional, e depois, com a presidência do G20 em 2024, a presidência do Brics em 2025 e a preparação da presidência da COP30 a ser desenvolvida em 2026.

O Brasil promoveu deliberadamente no G20, no BRICS e na COP 30 iniciativas e ideias para reforçar o multilateralismo em todos os seus aspectos, políticos, de segurança, econômicos, sociais e ambientais, entre outros. Além de questões políticas específicas, talvez as principais expressões desse movimento estejam de fato na própria área de economia, financiamento e desenvolvimento sustentável. No ano passado, tivemos a Quarta Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento da ONU em Sevilha, que gerou resultados importantes, mas considerados aquém do necessário para que o mundo possa alcançar os objetivos de desenvolvimento sustentável até 2030 ou nas próximas décadas. Especialmente quando levamos em conta uma demanda cada vez mais ampla de financiamento climático e de transição energética, em particular de recursos concessionais, enquanto a tendência é de redução desse apoio pelos tradicionais doadores.

Veja, na década de 1970, a meta estabelecida era de que os países desenvolvidos destinassem 0,7% de seus rendimentos para a ajuda oficial ao desenvolvimento (a chamada ODA em inglês), mas sequer chegamos à metade desse percentual (o pico foi em 2022, com 0,37%, equivalente a US$ 211 bilhões à época). Com a nova realidade geopolítica, temos um contexto que ainda aponta à queda desse montante, e enfraquecimento do sistema multilateral. Por um lado, porque os países estão privilegiando outras questões, como defesa. No caso dos EUA, seguiu-se ao desmantelamento da Usaid (Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional), a saída do país de uma série de acordos e organizações internacionais, em especial na área de clima e desenvolvimento. Num mundo com maior volatilidade, seria de todo desejável que a rede de proteção global crescesse e não diminuísse. Essa rede de proteção, na área financeira, também engloba os recursos do FMI e dos mecanismos monetários regionais, que vem se reduzindo relativamente ao PIB mundial e muito mais em relação aos fluxos financeiros.

Certamente vivemos o momento mais desafiador para o multilateralismo dos últimos 80 anos, e podemos estar acompanhando uma transição acelerada do sistema. Na presidência do G20 em curso este ano, os temas de desenvolvimento tendem a perder ênfase para o crescimento econômico sem distinção entre países. Nesse campo, o Brasil foi relativamente bem-sucedido no G20, em 2024, em trazer para a agenda global a questão da sustentabilidade e da desigualdade com iniciativas como a Força Tarefa do Clima, a Aliança Global Contra a Fome e a Pobreza e a agenda de tributação progressiva, também chamada de tributação dos super-ricos. Esse tema, que era de crescente projeção na academia e na sociedade civil, sobretudo na Europa, mas também na América Latina, foi colocado no centro do debate mundial com base em trabalhos e propostas que passam a influenciar mais os tomadores de decisão. Hoje, como resultado desse trabalho, a OCDE tem um grupo dedicado ao tema tributação, desigualdade e crescimento entre seus principais projetos de atuação com o G20.

Como um balanço, considero que foram anos cruciais, mas os avanços coexistem com esse momento de aceleração mais clara de uma transição que talvez nos force a repensar muito do que estamos fazendo no mundo do desenvolvimento, não em termos de princípios e objetivos a alcançar, mas de forma e método de atuação, já que os caminhos atuais ou não estarão disponíveis ou podem ser mais tortuosos. Ainda que continuemos a defender fortemente o espaço multilateral, e o Brasil e os países em desenvolvimento nesse espaço, acho que não poderemos nos furtar a repensar de forma um pouco mais profunda sobre o que manter e onde buscar inovar para conseguir preservar o que se construiu em termos de espaços de diálogo e cooperação, ou criar novos mecanismos, lembrando que os recursos públicos são finitos e decrescentes, inclusive em face da grande expansão da dívida em todo o mundo pelo menos desde a pandemia. Chama atenção, nessa linha, o recente pronunciamento do primeiro-ministro do Canadá, que sugere que as potências médias devem reforçar seu diálogo para defender seus interesses. Há muitas questões a serem repensadas para que o multilateralismo possa seguir evoluindo num contexto diferente, com nova dinâmica de poder econômico global e de disposição para compromissos políticos e econômicos.

Diante da dificuldade em manter o multilateralismo da forma como foi originalmente organizado, considera a possibilidade de a China liderar uma mudança nas regras e normas de conduta que hoje regem esse sistema cooperativo – o que, entre outros fatores, implicaria algum nível de consenso entre China e Estados Unidos? Seria do interesse chinês fazê-lo?

Há pelo menos quinze anos, a China, mas também outros países emergentes como o Brasil somos bastante vocais na necessidade de dar mais voz e representação aos países em desenvolvimento nas organizações internacionais. Podemos falar aqui da expectativa de reformas mais profundas de governança nas instituições de Bretton Woods, que está no seio da própria origem do grupamento BRICS, mas isso também se aplica ao Conselho de Segurança da ONU, ainda que lá outros condicionantes determinem as posições individuais de cada país. De forma simplificada, assistimos nos últimos quinze anos a um aumento expressivo da participação da China na economia mundial sem que isso se revertesse num aumento proporcional de sua participação naqueles organismos em que a representação se dá pelo aporte de capital, como são o FMI e os bancos multilaterais de desenvolvimento. À exceção da reforma das quotas de 2010, essa desproporção veio se ampliando no caso chinês e de muitos outros emergentes. Ainda assim, esses países todos seguem como membros fundamentais e importantes dessa comunidade de desenvolvimento internacional. Muitos deles, inclusive a China, também aumentaram sua parcela de contribuição de recursos, seja multilateralmente, seja via cooperação bilateral.  

Em paralelo, e sob liderança de países emergentes, outras organizações foram estabelecidas em complementação às organizações tradicionais, como o Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) e o Banco Asiático de Investimentos em Infraestrutura (AIIB). Nesses bancos os emergentes são maioria ou totalidade do capital e sua sede é na China, não por acaso. De toda forma, são instituições que, cada uma à sua maneira, atuam em complementaridade e muitas vezes em parceria com as instituições tradicionais. Então, no mundo financeiro, a China e os emergentes vem buscando construir instituições que, embora dentro e complementares à ordem vigente, possam expressar de forma mais clara a voz e os interesses dos países em desenvolvimento. Aos poucos, essas instituições vão construindo sua cultura e aumentando seu impacto transformador.

Nas instituições multilaterais em que cada país tem um voto, a situação também é desafiadora, talvez até mais. Por ora, perseguimos a fundamentação histórica, construída no seio das Nações Unidas, a exemplo da Convenção-Quadro sobre Mudanças do Clima. Ou seja, de que os países desenvolvidos ou economias avançadas estão na origem do padrão de consumo e produção prevalecente– ainda que hoje muitos emergentes estejam entre os principais emissores de gases de efeito estufa. Sobre essa base, os países desenvolvidos acordaram transferir recursos e tecnologia para mitigar os impactos negativos do modelo para as nações menos desenvolvidas.  A constatação de que tínhamos que sair de um patamar de apoio antes avaliado em bilhões de dólares para a casa dos trilhões de dólares aconteceu na última década (para o financiamento climático dos países em desenvolvimento, hoje a meta é de pelo menos US$ 1,3 trilhão por ano até 2035). Por outro lado, o combate às mudanças climáticas e as soluções de transição energética em direção à descarbonização, incluindo soluções baseadas na natureza, passaram a configurar, junto com a economia digital, os principais vetores do crescimento mundial, em particular na China. Então assistimos a um embate entre as posições acordadas, que são justas e legítimas, e aquelas que advém das transformações econômicas, em que os emergentes são parte necessária da solução, sendo que no caso da China isso inclui a liderança tecnológica em muitos setores.  

Não somente em comércio e investimentos a China tem uma atuação relevante, mas também no financiamento ao desenvolvimento, em seus diversos aspectos. Essa é mais uma faceta da mudança do mundo.

Se eu tivesse que arriscar uma previsão hoje, diria que a China não pretende ser um substituto na liderança da formatação de regras para esse mundo na forma como a conhecemos sob liderança americana, porque isso não faz parte do ideário chinês, pelo menos tal como revelado até hoje. Por outro lado, a China tampouco está parada, mas faz as coisas à sua moda. Quando há mais de 10 anos lançou a Belt and Road Initiative (BRI), mesmo que buscasse construir plataformas para apoiar os investimentos de suas empresas, também se tratava de uma sinalização para o mundo como a principal marca de política externa do presidente Xi Jinping.

Para além da BRI, a China também tem sido propositiva ao lançar as quatro iniciativas globais: desenvolvimento global, segurança global, civilização global e governança global. São iniciativas apoiadas por grande número de países e que buscam reforçar uma forma chinesa de liderança.  Mas enquanto a BRI busca globalizar relações bilaterais, essas iniciativas parecem mais amplas e por isso mesmo mais vagas. Mas seus princípios são fortemente baseados na tradição multilateral, de cooperação internacional, de respeito aos Estados e de um “futuro compartilhado”.

Acho que todos esses exemplos, se tomados em conjunto, ajudam a responder sua pergunta sobre a liderança chinesa, que é algo em evolução. Ela envolve sim a cooperação com os Estados Unidos e as instituições tradicionais, onde couber, mas também a busca de iniciativas novas, que possam ser mais abrangentes e inclusivas, alavancando o peso das relações bilaterais comerciais e econômicas, mas também crescentemente financeiras. A China é um ator central para a reflexão sobre o conceito de desenvolvimento e para a própria evolução do sistema multilateral de desenvolvimento como o conhecemos.  

Leia a íntegra da entrevista na Conjuntura Econômica de fevereiro.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.