“Brasil pagará cada vez mais caro pela incapacidade de encaminhar soluções para seus problemas estruturais”

Rafael Cagnin, economista do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi)

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

Uma das contribuições para a matéria de capa da Conjuntura Econômica de setembro – que trata das implicações da conjuntura global para a competitividade brasileira – é a do economista Rafael Cagnin, do Iedi. Leia, abaixo, trechos complementares à análise de Cagnin publicada na revista:

Desde a pandemia de Covid-19, e agora com os impactos da guerra na Ucrânia – especialmente no suprimento de energia para a Europa – fala-se em uma reconfiguração das cadeias de valor globais. Quais as chances de haver mudanças significativas no desenho das cadeias industriais, e em que medida isso pode beneficiar o Brasil?

Essa é uma discussão bastante disseminada, mas muito incipiente também. Uma reconfiguração dessa estrutura produtiva global implementada desde os anos 1990, que em busca da eficiência distribuiu a produção em diferentes empresas, em diferentes países não acontece da noite para o dia, pois leva tempo e tem custos relevantes. Isso posto, há dois processos em andamento, um privado, e outro público, alimentados pelo risco de rupturas de cadeias.

Do ponto de vista de estados, governos, essa preocupação passou a ganhar espaço diante de produtos e serviços considerados estratégicos ou essenciais. Na pandemia, vimos claramente esse tema em relação aos produtos de saúde. Na guerra, estamos vendo isso do ponto de vista energético e alimentar. São áreas estratégicas sensíveis do ponto de vista social e político para os países, o que os fazem implementar ações visando à de suas cadeias. Do ponto de vista público passa na parte desses produtos sensíveis, estratégicos, socialmente. Parte do plano do presidente Joe Biden, especialmente o que diz respeito a chips, também parte desse espírito. Saímos de uma pandemia que acelerou processo de digitalização, e onde o chip é insumo básico. O que vemos nos Estados Unidos é a adoção de políticas com volumes financeiros elevados nessa busca de resiliência. Mas não é só. O país também conta com uma ordem executiva da Presidência da República determinando que todos os ministérios e departamentos de estado façam análise das cadeias produtivas estratégicas, avaliem a exposição a riscos de ruptura e também desenhem seus planos de resiliência. 

No setor privado, a atenção ao campo geopolítico vem se ampliando ao menos desde 2019, diante dos conflitos comerciais entre Estados Unidos e China – que já embutia o foco tecnológico –, seguidos pelos efeitos da pandemia, e logo pela guerra na Ucrânia. Mas que também foi estimulado pelos efeitos climáticos, frutos do aquecimento global, que também passaram a ser identificados como possível fonte de perturbação da logística internacional. Assim, aquele processo de globalização produtiva totalmente focado na redução de custos e busca de eficiência passou a ser reavaliado sob essas variáveis com potencial de comprometer a garantia de um insumo, interrompendo linhas de produção.

Os segmentos mais sensíveis a esses riscos, em geral, são os que possuem cadeias produtivas mais longas, como a de eletroeletrônicos, bens de capital. Tanto que, quando se olha para a produção industrial no Brasil, há segmentos de bens de consumo duráveis que ainda não voltaram aos níveis pré-pandemia. Tem problema de demanda? Tem, mas também tem problema de oferta. Toda nossa cadeia de imagem, som, eletroeletrônicos importa muito, reúne um conjunto muito diversificado de peças e componentes. Ali, se você tem uma peça, de um universo de 100, com atraso na entrega, e não consegue substituir por outro fornecedor, não adianta ter as outras 99. Foi o que aconteceu com o setor automobilístico, um dos líderes dessa globalização produtiva. E há outros ramos menos expostos: indústria agroalimentar, bens de consumo não duráveis. Mas que ainda assim podem ficar expostos. Foi o que aconteceu com a indústria farmacêutica, pelo excesso de concentração de insumos em pouquíssimos países. Os mais volumosos, especialmente usado em genéricos, estão concentrados na China e Índia, e os mais tecnológicos, estão nos EUA e Europa. 

Qual a tendência de redesenho que considera mais próxima de se efetivar?

Hoje, quando se fala de desglobalização, trata-se de uma globalização concentrada no eixo China-Ocidente. É uma interação muito próxima do sistema industrial chinês com o americano, com algumas ramificações, limitadas, para outros países desenvolvidos. Sob esse ponto de vista, a ideia de reshoring, do near-shoring (terceirizar de países geograficamente próximos), e mesmo de diversificação de parceiros, pode tornar o termo globalização ainda mais justo do que é, no sentido de mais adequado do que vemos hoje. 

Para além disso, também tem o chamado “friendly-shoring”, presente nas estratégias dos Estados Unidos, de não é só recuperar capacidade produtiva para o país, mas também para os países aliados. Ou seja, pensar em termos mais amplos, buscando regiões que não estão no epicentro de conflitos geopolíticos, comerciais, de modo a reduzir risco de rupturas devido a embargos, retaliações diplomáticas, de política comercial. Isso no fundo tende a estabelecer circuitos internacionais diferentes, e isso abre oportunidade para o Brasil. Caso se consolide essa tendência de um processo de reorganização de investimentos em lugares distintos, não pensando apenas na simples redução de custos de produção, o Brasil tem muitos atributos, como o de acesso a energia limpa. Estamos relativamente próximos dos Estados Unidos. Não temos um histórico de conflitos armados na América do Sul. Somos um país relativamente continental. E, como mencionei, temos capacidade de ampliar muito nossa geração e energia limpa, com um potencial em solar e eólica ainda por explorar. E também temos acesso a petróleo, uma riqueza energética que pode ser mobilizada em um processo de transição energética. Sem contar o mercado de tecnologias para o hidrogênio verde, em que o Brasil tem potencialidade de entrar nesse mercado. 

Quais os desafios para o Brasil atrair esse investimento?

Há dois pontos importantes. O primeiro ponto é enfrentar de uma vez por todas problemas antigos estruturais, pois não dá para aproveitar oportunidades com a estrutura tributária distorsiva que a gente tem, e sem infraestrutura adequada. Tampouco dá para aproveitá-las sem integração internacional efetiva, sem abertura comercial, sem redução de barreiras de comércio internas, sem participar de acordos comerciais possíveis. Veja agora, se já tivéssemos um acordo com a União Europeia, o quanto nos facilitaria o processo de aproximação, explorando a frente aberta em função da crise geopolítica com a Rússia.

Todas essas questões que mencionei, entretanto, são antigas. O Brasil está há algumas décadas com relativa incapacidade de encaminhar soluções para os seus problemas estruturais, e isso vai cobrar preço cada vez maior daqui para frente nesse mundo em transição. Então, uma coisa é resolver esses problemas sistêmicos, muitos deles responsáveis pelo chamado Custo Brasil. Se conseguirmos, isso representará um importante choque de competitividade na economia. Resolver o imbróglio que é a tributação sobre bens e serviços neste país por si só será uma alavanca gigantesca para a competitividade e, consequentemente, para a capacidade de atração de investimentos produtivos. 

O segundo ponto é de desenho de uma estratégia industrial de verdade. No Brasil houve uma demonização muito forte de política industrial, e um pouco injusta por parte de alguns analistas, ao confundir erros de implementação com o próprio conceito do instrumento. Outro equívoco dos críticos de política industrial é chamar desoneração de folha como ação de política industrial. Não foi e não é. Política industrial são ações de coordenação e aceleração de transformações futuras, para ajudar a fazer surgir uma nova indústria, mais competitiva, mais digitalizada, seguindo tendências contemporâneas, e mais ambientalmente sustentáveis. Mas o fato agora é que muitos países estão lançando mão dessas políticas. E aí acho que temos um fator que precisamos priorizar, para evitar erros do passado, que é pensar menos em setores e mais em oportunidades, ou áreas em que podemos atuar. Isso é um pouco a ideia que está por trás de políticas orientadas a missões. Ou seja, a gente precisa explicitar para a sociedade que uma estratégia industrial é uma ação que usa as características, potencialidades, o poder que a indústria de transformação tem para atingir objetivos que não são restritos à indústria. São sociais. 

Por exemplo, a mobilidade urbana é um tema para o qual precisamos dar uma resposta. A vida nos grandes centros urbanos se torna cada vez mais difícil, e isso implica investimentos em infraestrutura, em uma matriz de transporte coletivo que envolve não só a indústria automobilística como a de equipamentos para geração energética sustentável – seja biocombustível, seja eletrificação de frota de ônibus coletivo, para dar alguns exemplos. Tudo isso envolve mais de um setor, e é dar resposta a um problema específico, um problema social. E que pode estar inserido em um plano mais amplo, de sustentabilidade ambiental. Outro segmento importante é o de saúde. Temos experiências positivas com parcerias de desenvolvimento produtivo, empresas nacionais construindo competências inovativas, algumas entrando no segmento de biotecnológicos. É uma frente importante, por exemplo, para se reduzir a vulnerabilidade do SUS, ou reduzir a conta da importação de medicamentos de alto custo.

Outro tema importante no Brasil é a produtividade. Produtividade é um problema sério, que deveria ser tema de uma estratégia industrial sem envolver setores específicos, o que nos ajuda a não cair em erros do passado. Já temos um programa em andamento que precisa de melhorias do ponto de vista de implementação chamado Brasil Mais Produtivo, agora Brasil Mais, que ajuda empresas de menor porte a ampliar a sua produtividade por meio de manufatura enxuta. Precisamos pensar em mecanismos de financiamento, formas de tornar esse programa mais efetivo, pois já comprovou ter impactos de até 60% na produtividade das empresas envolvidas. E estamos falando de manufatura enxuta, nada de fronteira. Isso mostra que temos uma janela de oportunidade de alavancar a produtividade do país de forma relativamente simples e barata, que se autofinancia. Digitalização e sustentabilidade ambiental podem vir casadas com a agenda de eficiência energética, que é importante especialmente nesse contexto de aumento de preço de energia, e também é transversal.

Todos os exemplos que mencionei aqui são conceitos de orientação a uma missão, de solução a problemas concretos da sociedade brasileira que podem ajudar a articular público de diversas frentes. Política social e política industrial estão mito próximas quando se está buscando resolver um problema. E com isso você reduz a possibilidade de captura, e aumenta a possibilidade de transparência e avaliação das medidas, porque tem outros setores e agentes também participando e questionando, melhorando a governança. 

Indicadores de negócios por subindústrias selecionadas entre as do grupo de alto risco de exposição 2015-2019


Fonte: Unctad, 2021.

Há tempo para não desperdiçar essa janela de oportunidade?

Sim, pois ainda tem muita tecnologia a ser desenvolvida. Quando falamos de indústria 4.0, por exemplo, muita coisa ainda não está madura. Tampouco as tecnologias necessárias para reduzir as emissões de carbono de acordo e cumprir as metas de limitar o aumento da temperatura da Terra definidas para 2050. E temos competência para estar nesse jogo. Basta ver as competências tecnológicas desenvolvidas nos centros de pesquisa brasileiros.

Mas de fato é preciso melhorar o ambiente e os mecanismos de financiamento da inovação no país – e que seja para todos, sem direcionamentos. É preciso melhorar a Lei do Bem, resgatar o orçamento do Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovações. E, ao lado dessa melhora no ambiente para inovação e pesquisa, elencar estratégias a partir de quais respostas queremos dar à sociedade, identificando as competências produtivas e tecnologias para tanto. Isso envolve, especialmente, articulação, uma agenda construída a partir do diálogo entre diferentes partes.

Mas é uma agenda que precisa ser construída com rapidez – a agenda, não a tomada de decisões – para então se iniciar esse diálogo e começar a conceber uma estratégia industrial, com todas as áreas a serem envolvidas, desenhos e mecanismos.

E, como já mencionei, atrelar esse esforço à concretização daquelas tarefas antigas que influenciam em nossa competitividade. Veja o caso de toda essa indústria que pode se desenvolver em torno de uma produção ambientalmente sustentável. A questão tributária é fundamental, vem como uma discussão de abertura comercial que nãos e limite a tarifas comerciais. Um ambiente de negociação de acordos comerciais ajuda a influenciar a definição de padrões, selos, normas técnicas relacionadas à proteção ambiental. Se não participamos das instâncias multilaterais, ficamos de fora dessa discussão, bem como da agenda de facilitação de comércio.

Tanto a agenda tributária quanto a comercial são custosas e precisam de muito capital político. E a de inovação também, para tirá-la da margem do debate político-econômico e trazê-la para o centro da discussão.

Diferença no grau de industrialização entre o Brasil e a economia mundial 
1970 a 2020, em pontos percentuais (p.p.)


Fontes: ONU, Unido e IBGE (Contas Nacionais).

É otimista quanto à possibilidade de essa agenda encarar um ambiente político mais favorável?

Países emergentes geralmente aceleram processo de desenvolvimento aproveitando oportunidades dadas pelo contexto internacional – foi assim que os asiáticos fizeram décadas atrás. Hoje ainda é difícil prever o horizonte desse contexto de transformação internacional, mas precisamos acompanha-lo de perto, pois oportunidades efetivamente podem surgir. Vivemos um momento histórico, portanto novo, e precisamos estar atentos. Esse é o lado otimista da atual conjuntura. O pessimista é que fazem 30, 40 anos que o Brasil tem demonstrado dificuldade de planejar, de identificar chance de desenvolvimento e mobilizar esforços para concretizá-las. Assim, como sociedade, temos que conseguir se articular e chegar a denominadores comuns. Se o fizermos, o contexto mundial pode nos trazer boas oportunidades.

Se formos bem-sucedidos, poderemos ampliar a participação da indústria no PIB?

Primeiro precisamos pensar em essa agenda para dar horizonte de planejamento para o setor privado, e com isso possibilitar que ele encontre oportunidades de negócio. O problema é que não conseguimos dar horizonte.

Quanto à participação da indústria na economia brasileira, de fato, quando olhamos para o restante do mundo, não vemos um processo de desindustralização tão forte quanto o brasileiro. Há uma relativa manutenção da participação, em torno de 20% a 25% do PIB global. Se tirar a China desse cálculo, há uma pequena retração, de 1 ponto percentual nos últimos 30, 40 anos. E estou falando de valor adicionado, a preço constante.

Veja, quando falamos que países desenvolvidos passaram por processos de desindustrialização, também é preciso destacar que muitos podem ter perdido participação em setores tradicionais, em emprego, mas a indústria remanescente, mesmo que pese menos no PIB, é muito mais tecnológica hoje do que há 50 anos. Nosso problema é que também perdemos setores tradicionais sem conseguir desenvolver capacidade nos segmentos mais próximos da fronteira tecnológica.

Ou seja, o que preocupa mais é não constituirmos competência tecnológica em setores de ponta como a microeletrônica, que está na base da digitalização, da indústria 4.0. É essa transição qualitativa que tem de fazer parte do debate de uma reconstituição da capacidade produtiva do Brasil. Não estamos falando em retomar a indústria de 30 anos atrás. Mas de atrair os segmentos mais próximos da fronteira: biotecnologia, microeletrônica, partes e componentes industriais para geração e distribuição de energia limpa, eletrificação de motores, peças, combustível, bicombustível. Não é falar de reindustrialização, mas de uma nova industrialização.

 


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

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