“Se não avançarmos na reforma administrativa incluindo os servidores atuais, chegaremos em 2022 com uma panela de pressão pronta para estourar”

Ana Carla Abrão – sócia da consultoria em gestão Oliver Wyman

Por Solange Monteiro, do Rio de Janeiro

A Covid-19 tem acelerado o processo de digitalização da economia e da forma como vivemos em geral, e o setor público não ficou fora dessa tendência. Isso muda a visão, ou as demandas de uma reforma administrativa?

A essência de uma reforma administrativa é o resgate de instrumentos de gestão de pessoas, o que envolve qualificação, condições de trabalho, incentivos para gerar motivação nessa força de trabalho. E também gestão de consequências, identificar quem são os melhores para progredir na carreira e os inadequados que precisam sair. Quando falamos de instrumentos de gestão de pessoas, estamos falando de ferramentas que permitirão que essa força de trabalho que hoje está no serviço público se adeque às novas demandas, novas ferramentas, que tenha acesso a elas. Hoje, quando olhamos para a máquina pública no Brasil, ela é analógica, é antiquada, e não investe nos seus servidores para permitir que eles façam essa transformação. Nem em suas capacidades e competências, nem na infraestrutura para isso, porque faltam recursos para investir em tecnologia, em sistemas, gestão de dados. A máquina pública no Brasil está deteriorada, e precisa de uma reforma que permita que essa força de trabalho de 11 milhões de pessoas esteja capacitada para fazer essa transformação.

A ênfase da reforma que o governo apresentou em setembro, de modificação do regime jurídico único para a inclusão de outras formas de contratação que não preveem estabilidade, é chave nesse processo?

A reforma do governo tem méritos e tem problemas. Seu primeiro mérito é de ter sido apresentada, ainda que tarde, já que esse tipo de mudança é prerrogativa exclusiva do presidente da República. Pressionado pela sociedade, pelo Congresso, pela constatação de que precisamos reformar o estado, ele finalmente apresentou uma proposta. Esse projeto traz conceitos corretos sobre gestão de pessoas. Ele discute questões de competência, de formas de contratação, coloca a discussão de estabilidade – que, particularmente, considero que veio no momento errado, pois pode travar todas as outras discussões –, de forma correta. Afinal, por que precisamos de todos os servidores estáveis em um mundo que é tão dinâmico, em que as competências estão mudando? Quando cria outros vínculos para esse servidor, a proposta restringe a estabilidade de carreiras típicas de estado, e isso é importante porque vai na direção de uma máquina mais ágil, mais leve, que pode se adaptar ao tempo e às mudanças que estão acontecendo de forma muito dinâmica. A proposta também elimina questões que são absolutamente imorais, como as promoções e progressões automáticas, férias de 60 dias, resgata conceitos de meritocracia que são importantes. Ou seja, ela resolve vários problemas que a gente tem hoje na estrutura, no modelo operacional de funcionamento da máquina pública. Mas o texto também tem um conjunto de problemas, a começar por ter sido apresentado na forma de projeto de emenda constitucional.

Por quê?

Ser uma PEC tem vantagens e desvantagens. A principal vantagem é o fato de que uma PEC permite que as mudanças sejam aplicadas diretamente nos três níveis: federal estadual e municipal. Mas ela é mais difícil de votar, exige maioria qualificada. Eu, Carlos Ari Sundfeld (da FGV Direito SP) e Armínio Fraga (ex-presidente do Banco Central) fizemos uma proposta que previa essa vinculação de forma diferente, por meio de um dispositivo que condicionava qualquer socorro ou aval do Tesouro à existência de uma reforma administrativa equivalente à federal no estado ou município em questão. De qualquer forma, querendo ou não, a PEC faz isso de forma bastante automática.

Há outra vantagem de uma PC, que é a de estender a reforma aos demais poderes, Legislativo e Judiciário. Mas o projeto não explora esse benefício de forma plena, porque ao mesmo tempo em que abrangeu servidores de outros poderes, ele excluiu membros de poderes, como desembargadores, juízes, promotores, que sabemos serem os maiores beneficiários de privilégios que se pretende eliminar.  

O terceiro ponto que a PEC permite é mexer na estabilidade. Em nome de fazer uma reforma ampla, poderemos travar o avanço de outros pontos que não necessariamente dependiam de PEC. 

Mas, em teoria, hoje o regime já permite demissão, correto?

Sim, a gente não precisaria de uma PEC para dizer que servidor público não é estável, porque lugar nenhum da Constituição diz que servidor público não pode ser demitido. O problema é que para demitir é preciso seguir um rito, por meio de um processo administrativo disciplinar, ou com uma decisão transitada em julgado. É um processo não só burocrático e difícil, como está sempre sendo capturado pelas corporações. Não exercemos o direito de demitir após o prazo de três anos de estágio probatório a que todo servidor, mesmo concursado, que entra no regime jurídico único tem que se submeter. Há previsão constitucional inclusive para demitir servidor estável por baixo desempenho, além de falta grave. Mas falta regulamentar esse dispositivo, que foi objeto de Emenda Constitucional de1998. Falta, acima de tudo, sermos capazes de fazer com que em casos de falta grave o servidor de fato venha a ser demitido. Claro que por meio de um processo administrativo que lhe dê direito de defesa, mas hoje esses processos não chegam ao fim porque existe hoje uma blindagem por parte das corporações de servidores públicos.

De que maneira uma reforma poderá garantir que esse processo não seja novamente capturado, ou que um sistema de avaliação de desempenho não se torne uma mera formalidade?

Tem questões que são de fato legislativas e demandam mudança de lei, tem questões que são processuais e culturais, e as duas coisas precisam andar juntas. De fato, não adianta mudar a lei, regulamentar a demissão por baixo desempenho, regulamentar modelos de avaliação de desempenho para garantir que promoções e progressões aconteçam por mérito e não por tempo de serviço sem a mudança cultural. Que, por sua vez, precisa estar respaldada pela lei, senão a Justiça lá na frente manda reintegrar, e que precisa de todo um trabalho de implantação de modelos de avaliação que não sejam pró-forma.

Isso é que nunca quisemos enfrentar. Em todos os lugares pelos quais passei, 100% dos servidores ganhavam nota máxima de desempenho. Quando se questiona isso, as pessoas falam: mas aí os servidores eles vão entrar em greve, ficam de mau humor, vou perder votos. Uma questão que ajudaria muito a quebrar essa dinâmica, e que não vejo nenhuma área fazer de forma estrutural que é você centralizar as políticas de RH. O Congresso está debatendo a criação de uma central de RH do serviço público, que definiria regras gerais e a governança do modelo de avaliação de desempenho. É preciso que esse modelo seja de curva forçada, que permita que, mesmo que se dê nota mil para todos os servidores lá no final do processo se tenha que escolher os 25% melhores e os 10% piores. Isso existe no mundo todo: Inglaterra, Estados Unidos, Austrália, Portugal, Chile Colômbia. Com regras claras e um processo mais estruturado, essa mudança cultural acontece.

Considera que, com vontade política, teria sido viável votar a reforma administrativa este ano?

Nunca achei que houvesse essa chance.  A equipe do governo sempre esteve otimista, e com razão, pois estão trabalhando nessa proposta há mais de um ano, então quando conseguem que o presidente encaminhasse o texto, criou-se uma expectativa. Mas pela complexidade da reforma, por ela tocar em um tema tão sensível da estabilidade, e pela completa descoordenação política do governo, não havia a mínima chance.

Acho que quem dará o tom dessa reforma, felizmente, é o Congresso. A frente parlamentar da reforma administrativa, presidida pelo deputado Thiago Mitraud (Novo-MG), tendo como vice-presidentes Antonio Anastasia (PSD-MG) e Katia Abreu (PP-TO). Estou convencida de que esse debate começará pra valer quando for constituída a comissão mista, e aí o Congresso tomará para si essa discussão.

O ano que vem promete ser complexo no campo fiscal. Considera que a vedação de reajustes salariais até dezembro de 2021 prevista na LC 173, do programa de enfrentamento à Covid-19, pode abrir espaço para uma discussão da reforma administrativa menos contaminada pela conjuntura?

A LC 173 de fato congelou o salário do funcionalismo, algumas contagens de benefícios temporais, mas não congelou promoções e progressões, Então, até o final do ano que vem, teremos uma contenção parcial de gastos, mas precisamos fazer a reforma andar em paralelo. Inclusive, corrigindo o pecado capital da PEC do governo que é não abranger os servidores atuais. Se não conseguirmos avançar na reforma incluindo os servidores na ativa, chegaremos em 2022, que é um ano eleitoral, com 18 meses de congelamento de salário, e não haverá governador, presidente, que conseguirá controlar essa panela de pressão. Quebraremos o Brasil com esse movimento. Lembre-se que também estaremos sem fazer concursos, e tudo terá de ser resolvido em seis meses, devido às eleições. Se não tivermos um arcabouço mais bem-estruturado para lidar com essa situação, não conseguiremos correr atrás depois.

Tivemos recentemente a eleição ou reeleição de prefeitos, que terão um cenário fiscal duro pela frente, com potencial redução de recursos de transferências, e aumento da demanda por serviços de educação e saúde. O que recomenda que eles façam no campo da gestão de RH para colaborar com a parte fiscal?

Temos lembrar que eles podem fazer a reforma administrativa deles, já que nossa estrutura federativa aponta que no nível municipal quem faz reformas de servidores, carreiras é o prefeito com a câmara de vereadores. Questões do âmbito federal que podem atrapalhar a gestão municipal na falta de uma reforma é o piso do magistério, que cada vez que tem aumento, e 2/3 desse custo vai para aposentados, gerando impacto nulo na educação e alto no fiscal. Também há problemas de cascateamento no campo do Judiciário, em estados nos quais se atrela o aumento dos salários ao dos ministros do STF. Mas reformas locais podem gerar um impacto significativo. No âmbito estadual, temos o exemplo do Rio Grande do Sul, onde o governador Eduardo Leite fez uma reforma administrativa no primeiro ano de governo e já está colhendo frutos – como o pagamento em dia da folha de servidores, depois de 57 meses.

O que eu recomendo é que os prefeitos peguem rodas as leis de carreira de seus servidores e leia cada uma. Ao final dessa leitura, tenho certeza de que terá uma reforma administrativa na cabeça, pois identificará o absurdo que se tornaram essas leis, a quantidade de carreiras que geraram, e a necessidade de reforma. Na proposta que eu, Sundfeld e Fraga apresentamos, sugerimos três diretrizes para uma reforma de carreiras: definir uma avaliação de desempenho em curva forçada; que as progressões e promoções caminhem atreladas a essa avaliação, e em estrutura piramidal, pois não dá para todo mundo virar chefe; e fazer um planejamento da força de trabalho, o que significa fundir carreiras para poder tirar pessoas de onde está sobrando e colocar onde está faltando.

Se um prefeito mudar o plano de carreira de seu município no primeiro trimestre de governo seguindo esses três pilares, chegará ao final do primeiro ano de mandato em outra situação, e abrirá o segundo ano com uma máquina mais leve, eficiente, produtiva, com dinheiro para fazer investimento. Caso contrário, continuará consumindo o orçamento dele com aumento de despesa de pessoal, com o crescimento vegetativo da folha, e chegará no final do mandato passando o pires em Brasília.

Não estou dizendo aqui que é um processo fácil, pois não é.  Há situações que de fato são complicadas. Há casos de capitais brasileiras em que o gestor não tem acesso à folha de pagamento. Quem roda a folha é um servidor indicado pelo sindicato. É um tema capturado, tomado por corporações, mas com vontade política se faz.

Você é otimista com a possibilidade de aprovação de uma reforma no nível federal?

Sim, porque acho que chegamos no limite, em que governadores e prefeitos se transformaram em processadores e administradores de folha de pagamento, porque não sobra recursos para fazer política pública, investimentos, entregar o que prometem em campanha. Eles estão reféns desse processo, e a sociedade está ciente de que os serviços públicos vêm se deteriorando. Por isso, acho que chegou o dia dessa reforma. Mas insisto: ela é longa, exige debate, diálogo com os próprios servidores. Hoje, entretanto, até o sindicato dos servidores admite que estes perderam capacidade de prestar um bom serviço porque não têm condições de trabalho, que existe uma desigualdade enorme no serviço público, que é preciso avaliação de desempenho. Eles criticam o projeto do governo por mexer na estabilidade, o que abre porta para o crescimento dos cargos comissionados. Mas quando se trata desses outros temas que mencionei, há convergência. O que precisamos hoje é conseguir construir essa outra proposta, a partir da proposta do governo. As condições estão dadas.

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