Carta do IBRE – O espaço fiscal

Por Claudio Conceição, do Rio de Janeiro

Nos últimos anos, a questão fiscal tornou-se uma grande preocupação e objeto de estudo de economistas. Nunca se discutiu tanto os problemas fiscais do país como nos últimos anos. As projeções feitas sobre a trajetória da dívida bruta brasileira, trouxeram grande surpresa, já que a expectativa era de que a curva se mantivesse ascendente. Em 2 de dezembro do ano passado, a projeção mediana era de dívida bruta encerrando 2020 em 95,2% do PIB, e 2021 em 96,5%. Um mês antes, em 2 de novembro, as projeções chegaram ao seu pico pessimista, com respectivamente 97,5% e 99,2% do PIB para os dois anos. Na realidade, a dívida bruta fechou 2020 em 88,8% do PIB e a projeção para o fim de 2021 é de 83,3%. Prevê-se dívida bruta de 91,5% do PIB ao fim de 2024, ainda bem abaixo do nível imaginado em novembro passado para o final de 2021.

Evolução da DBGG
Em % do PIB

A fonte: Banco Central. Projeções: FGV IBRE.

Essa mudança de trajetória, como mostra a Carta do IBRE, teve como um dos principais fatores “a forte alta da inflação (e mais ainda do deflator do PIB), que eleva o PIB nominal, denominador da relação dívida/PIB, criando o que se denominou chamar de “folga ou espaço fiscal”.

Ao analisar essa mudança de rumo e suas consequências, a Carta sinaliza que no ano que vem haverá eleições presidenciais e para o Congresso, “ e o entendimento de muitos é de que o governo buscará espaço fiscal na campanha pela reeleição do atual presidente. Isso, por sua vez, levaria ao limite as pressões sobre o teto constitucional de gastos, percebido pelo mercado desde a sua aprovação em 2016 como a grande âncora da solvência pública.”

Além disso, abriu-se uma grande discussão, ampliada com o aumento da “conta de precatórios a pagar pelo governo federal de aproximadamente R$ 56,4 bilhões para R$ 89,1 bilhões entre 2021 e 2022 (dados da Instituição Fiscal Independente, IFI) está levando o governo a arquitetar soluções que evitem que esse ônus adicional consuma todo o espaço fiscal, ou a maior parcela dele, no ano eleitoral. Na análise de muitos, que parece influenciar os preços de mercado, a maior parte dessas soluções para o problema dos precatórios arranha profundamente a credibilidade do teto como âncora fiscal”.

Toda essa discussão tem, no entanto, um forte viés de curto prazo na visão de Manoel Pires, pesquisador-associado do FGV IBRE. Para ele, “inicialmente o espaço fiscal pode ser entendido como todo o gasto público que o mercado aceita financiar sem qualquer estresse, o que é uma boa definição, mas não avança muito em termos de guiar a política pública. Outros estudos econômicos tentaram estabelecer um teto de dívida pública como proporção do PIB – 60% é um desses parâmetros – como marco a partir do qual se determina o espaço fiscal. Mais recentemente, o FMI elencou fatores relacionados a dívida pública, ativos públicos, projeção de gastos e efetividade e institucionalidade da política fiscal como elementos que determinam e diferenciam o espaço fiscal dos países, inclusive limites para dívida”.

Pires sinaliza que “ tomando-se a datação de ciclos econômicos realizada pelo Comitê de Datação de Ciclos Econômicos do FGV IBRE (CODACE), há um padrão de a dívida pública subir ao longo de recessões, como ocorrido em 2008/09, na rápida contração da crise financeira global, e na longa recessão de 2014-16. Na crise da pandemia, porém, a dívida recolocou-se em trajetória de queda ainda durante a recessão. O mesmo padrão pode ser notado na evolução do déficit nominal, que subiu na rápida recessão de 2009 e se elevou bem mais do que o subsequente recuo na de 2014-16. Já na recessão da Covid, o déficit nominal subiu e depois caiu quase na mesma medida. E, quando se toma o resultado primário recorrente, o indicador em 2020 recuou muito levemente, em linha com o que já vinha ocorrendo desde 2018. A projeção de Pires para 2021 é de que atinja -1,29% do PIB, o melhor desde os -2,91% de 2016. O resultado recorrente exclui receitas e despesas extraordinárias, inclusive aquelas incorridas por conta da Covid-19”.    

Outro ponto positivo no cenário fiscal dos próximos anos, segundo Pires, “é o impacto da reforma da Previdência, que parece bem maior do que as previsões feitas na época da sua aprovação. O efeito estimado hoje acumula economia fiscal de R$ 1,35 trilhão até 2031 em valor presente. Além das medidas restritivas em si da reforma, outro fator que está contribuindo para reduzir a conta previdenciária é o fato de que a política de aumento real do salário-mínimo a partir do plano Real, que se percebia como um resultado férreo e imutável da economia política da redemocratização, simplesmente dissolveu-se nos últimos anos, de forma discreta e quase sem reclamações. Depois de atingir um pico de 23,83% no primeiro mandato do presidente Lula, o aumento real do salário-mínimo caiu para 4,32% no quadriênio 2015-18 (presidentes Dilma e Temer). No triênio 2019-21, foi de apenas 1,35%”.

A Carta mostra que um outro aspecto do debate sobre o espaço fiscal “é bem mais imediatista e volta-se a quanto o governo poderá gastar em novas iniciativas, como a ampliação do Bolsa-Família, no ano eleitoral de 2022. Nessa questão, anteviu-se que o reajuste do teto pelo IPCA acumulado em 12 meses até junho (8,35%) ficaria bem acima do INPC fechado de 2021, que corrige os benefícios do INSS e programas sociais como o BPC, além de ser parâmetro para o seguro-desemprego. A diferença entre os dois índices poderia render cerca de R$ 30 bilhões de gastos adicionais em 2022, suficientes para se financiar a extensão do Bolsa-Família. Porém, além do já mencionado imbróglio dos precatórios, as expectativas para o INPC fechado do ano vêm subindo, consumindo parte daquela gordura. O índice acumula 9,85% nos 12 meses até julho, e a pergunta agora é se, no final das contas, haverá algum ganho da diferença de indexadores”.

Todo esse debate, entretanto, é extremamente conjuntural e carregado de tintas políticas, e não deveria ser confundido com o espaço fiscal de médio e longo prazo, objeto das preocupações de Pires, como mencionado na Carta. Na visão do pesquisador, a economia brasileira precisa completar seu ajuste fiscal, mas isso não quer dizer que investimentos públicos de qualidade e gastos necessários a dar mais qualidade ao funcionamento do Estado devam ser riscados da lista de alternativas de política pública nos próximos anos. Como a análise desta Carta indicou, a situação fiscal é problemática, mas longe de desastrosa, se o mix correto de políticas econômicas for implantado. 

A Carta finaliza afirmando que “o grande problema, porém, é o que fazer com o espaço fiscal que existe. Consumi-lo com emendas parlamentares descoordenadas ou ao sabor das mais variadas pressões de grupo de interesses é não só inútil, como contraproducente. O desafio, portanto, é determinar com boa técnica e prudência o espaço fiscal existente e utilizá-lo de forma eficaz para acelerar o crescimento e reduzir as desigualdades sociais sem comprometer o equilíbrio das contas públicas”.

Agradeço a Juliana Damasceno, pesquisadora do FGV IBRE, os dados para elaboração do gráfico sobre a evolução da dívida bruta.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.